Poteri ai sindaci…? Sì, ma quali…?

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di Giuseppe Tropea

L’ennesimo d.p.c.m., approvato lo scorso 18 ottobre a fronte della impennata dei contagi dovuta alla recrudescenza pandemica, riaccende il conflitto (mai sopito, v. la recente vicenda della chiusura delle scuole in Campania) Stato-enti territoriali sulle competenze in materia.

Secondo la bozza circolata in un primo momento (e la conferenza stampa dello stesso premier Conte, nella serata del 18) i sindaci avrebbero potuto disporre la chiusura al pubblico, dopo le ore 21, di vie o piazze nei centri urbani dove si possono creare situazioni di assembramento. Poi il riferimento ai sindaci è stato eliminato, e all’art. 1 del decreto si legge che «delle strade o piazze nei centri urbani, dove si possono creare situazioni di assembramento, può essere disposta la chiusura al pubblico dopo le 21». Hanno pesato evidentemente le proteste dell’Anci, che ha bollato il provvedimento governativo come «scaricabarile» agli enti locali.

«La norma – ammette il ministro degli Affari Regionali Francesco Boccia – è stata smussata. Detto questo, se c’è un quartiere da chiudere lo decidono i sindaci, i sindaci sanno che lo Stato è al loro fianco 24 ore su 24, dobbiamo tornare alla collaborazione massima».

Come leggere questa dichiarazione?

Il vero problema, evidentemente, non è tanto la competenza dei sindaci, che come diremo resta ferma pur nel silenzio della norma, ma quello dei controlli e delle risorse. Come è noto (e se non lo era abbastanza, in questi mesi lo abbiamo certamente ben appreso) il dato normativo in materia si distribuisce fra l’art. 33 legge n. 833/1978 e gli artt. 50 e 54 t.u.e.l. Tutte queste disposizioni confermano che il potere in questione resta indubbiamente dei sindaci, i quali – dunque – non possono legittimamente lamentare alcuno «scaricabarile».

L’art. 32, al comma 1, prevede che «Il Ministro della sanità può emettere ordinanze  di  carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e  di polizia  veterinaria,  con  efficacia  estesa  all’intero  territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni», mentre al comma 3 prosegue «Nelle medesime materie sono  emesse  dal  presidente  della  giunta regionale o  dal  sindaco  ordinanze  di  carattere  contingibile  ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a  parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale».

Non mi pare contestabile che nel caso di specie si tratti di ordinanze di carattere contingibile e urgente con efficacia estesa al territorio comunale, dunque la competenza è del sindaco, come previsto expressis verbis nella prima versione dell’ultimo d.p.c.m.

Il t.u.e.l. conferma tale esegesi, ma dà anche un aiuto ai sindaci per risolvere la spinosa questione dei controlli sul rispetto delle ordinanze emanate ai sensi dell’art. 1 d.p.c.m. del 18 ottobre 2020, e dei relativi finanziamenti.

E infatti il t.u.e.l., all’art. 50, comma 5, attribuisce, in via esclusiva, al Sindaco, quale rappresentante della Comunità locale, il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare le emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, mentre all’art. 54, attribuisce al Sindaco, quale Ufficiale di Governo, la facoltà di esercitare poteri extra ordinem per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

I casi di chiusura di vie o piazze dove possono crearsi situazioni di assembramento potrebbero rientrare sia nella competenza del sindaco quale rappresentante della comunità locale, ex art. 50 t.u.e.l., come potere di ordinanza volto a fronteggiare emergenze sanitarie o di igiene pubblica, sia come ufficiale di governo, ex art. 54 t.u.e.l., come potere volto ad eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica. Quest’ultima, infatti, va intesa quale «integrità fisica della popolazione», ai sensi dell’art. 1 d.m. 5 agosto 2008 (e ora anche dell’art. 54, comma 4-bis, dopo le modifiche apportate dalla legge “Minniti” del 2017).

Anzi, viste le situazioni di disordine che potrebbero verificarsi rispetto a provvedimenti di tal genere, difficilmente gestibile dalla sola autorità locale, la locuzione «incolumità pubblica» appare più adatta a riflettere il potere sindacale in questione rispetto alla mera emergenza di ordine sanitario.

Ma, soprattutto, l’adozione di ordinanze sindacali ai sensi dell’art. 54 t.u.e.l. consentirebbe ai sindaci, in qualità di ufficiali di governo, di agire entro le coordinate istituzionali dell’autorità prefettizia. Quest’ultima, se da un lato potrebbe assicurare ai sindaci le forze necessarie per un adeguato controllo del territorio, in modo pubblico e ben più “rassicurante” (in quanto potenzialmente più trasparente e responsabilizzato, al netto di deprecabili deviazioni che andrebbero comunque fermamente perseguite) di quello garantito da (pur paventate) “ronde private” per il controllo sanitario del territorio, dall’altro potrebbe (rectius: dovrebbe) garantire un attento controllo degli stessi sindaci, attraverso il potere di annullamento d’ufficio che l’ordinamento riconosce ai prefetti, al fine di evitare sconfinamenti (più o meno fantasiosi) esito di malaugurate manifestazioni di protagonismo sindacale, contrastanti con i diritti e le libertà fondamentali, anche economiche, di persone e imprese. Fermo restando, ovviamente, il presidio di ultima istanza offerto dal giudice amministrativo.

Potrebbe essere un buon riscatto per una disposizione, come l’art. 54 t.u.e.l., che, dopo la modifica del 2008 con la legge Maroni in materia di sicurezza urbana, continua a far parlare molto di sé, spesso con toni – giustamente – critici e comunque poco entusiastici.

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