Taxation without representation: gli ordini esecutivi di Trump impugnati

di Piero Cecchinato

Il 29 agosto 2025 la Corte d’Appello degli Stati Uniti per il Circuito Federale ha stabilito, con una sentenza emessa per 7 voti contro 4, che il presidente Donald Trump ha abusato della sua autorità imponendo dazi doganali ai sensi dell’International Emergency Economic Powers Act del 1977 (IEEPA), oggi trasfuso nel Titolo 50, Chapter 35 dello US Code .

L’impugnazione ha avuto ad oggetto due serie di ordini esecutivi. Una prima serie ha avuto inizio con l’ordine esecutivo 14257 del 2 aprile 2025, intitolato “Regolamentazione delle importazioni con una tariffa reciproca per correggere le pratiche commerciali che contribuiscono a deficit commerciali annuali consistenti e persistenti degli Stati Uniti”. Tale ordine ha introdotto un dazio del 10% sulle importazioni da tutti i partner commerciali (salvo alcune eccezioni) a partire dal 5 aprile 2025 e dazi più elevati per 57 paesi determinati, con entrata in vigore prevista pochi giorni dopo.

Il secondo gruppo di ordini esecutivi ha avuto inizio il 1° febbraio 2025, con l’emanazione di provvedimenti che hanno aumentato i dazi doganali su Canada, Messico e Cina in base al ruolo (come l’insufficiente cooperazione con le forze dell’ordine statunitensi e la carente opera di interdizione e repressione) che tali paesi avrebbero svolto nell’aggravare i problemi legati alla diffusione di oppioidi e delle attività criminali connesse negli Stati Uniti.

Sia i dazi sul traffico illegale che quelli reciproci si applicano a quasi tutti gli articoli importati negli Stati Uniti (e, nel caso delle tariffe reciproche, si applicano a quasi tutti i paesi), impongono aliquote elevate che cambiano continuamente e superano quelle stabilite nella Harmonized Tariff Schedule dell’United States International Trade Commission e non hanno una durata limitata nel tempo. Tutti questi ordini esecutivi sono stati adottati ai sensi dell’IEEPA e, come richiesto dalla § 1701, hanno affermato l’esistenza di precise emergenze nazionali (“unusual and extraordinary threat”).

Il caso trattato dalla Corte riguarda la portata dell’autorità del Presidente, conferita dall’IEEPA, di “regolamentare” le importazioni in risposta a un’emergenza nazionale dichiarata dal Presidente stesso.

Da quando è entrato in carica, il Presidente Donald J. Trump ha dichiarato diverse emergenze nazionali e, con l’intento dichiarato di affrontarle, si è discostato dalle tariffe doganali vigenti imponendo dazi variabili a durata illimitata sulle importazioni di quasi tutti i beni provenienti da quasi tutti i paesi con cui gli Stati Uniti intrattengono rapporti commerciali.

La sezione § 1701 dell’IEEPA afferma che:

1. qualsiasi autorità concessa al Presidente dalla sezione § 1702 può essere esercitata per affrontare una minaccia insolita e straordinaria – che abbia la sua origine in tutto, o per buona parte sostanziale, al di fuori degli Stati Uniti – alla sicurezza nazionale, alla politica estera o all’economia del Paese, se il Presidente dichiara un’emergenza nazionale in relazione a tale minaccia;
2. i poteri conferiti al Presidente dalla sezione § 1702 possono essere esercitati solo per affrontare una minaccia insolita e straordinaria in relazione alla quale sia stata dichiarata un’emergenza nazionale e non possono essere esercitati per nessun altro scopo.

Tali disposizioni dettano, in sostanza, quattro requisiti affinché il Presidente possa esercitare i poteri di cui alla sezione successiva (§ 1702):

• deve sussistere una minaccia insolita e straordinaria alla sicurezza nazionale, alla politica estera o all’economia degli Stati Uniti;
• tale minaccia deve avere origine, in tutto o in parte, al di fuori degli Stati Uniti;
• il Presidente deve dichiarare lo stato di emergenza nazionale in relazione a tale minaccia;
• le prerogative concesse dalla legge devono essere esercitate per affrontare tale minaccia e non per altri scopi.

La sezione § 1702 stabilisce quali sono i poteri esercitabili dal Presidente per far fronte a tali minacce:

(A) indagare, regolamentare o vietare:

• qualsiasi operazione in valuta estera;
• trasferimenti di credito o pagamenti tra, da, attraverso o a qualsiasi istituto bancario, nella misura in cui tali trasferimenti o pagamenti coinvolgano interessi di qualsiasi paese straniero o di un suo cittadino;
• l’importazione o l’esportazione di valuta o titoli;

(B) indagare, bloccare durante lo svolgimento di un’indagine, regolamentare, dirigere e imporre, annullare, invalidare, impedire o vietare qualsiasi acquisizione, detenzione, trattenuta, uso, trasferimento, prelievo, trasporto, importazione o esportazione di, o negoziazione di, o esercizio di qualsiasi diritto, potere o privilegio in relazione a, o transazioni che coinvolgono, qualsiasi proprietà in cui un paese straniero o un suo cittadino abbia un interesse.

Per introdurre dazi sui traffici illeciti, Trump ha identificato la presenza di “cartelli, bande criminali, noti terroristi, trafficanti di esseri umani, contrabbandieri, uomini in età militare provenienti da paesi stranieri nemici e non sottoposti a controlli, nonché sostanze stupefacenti illegali che danneggiano gli americani” al confine meridionale e nelle zone circostanti, come minacce alla sovranità territoriale del paese. Poco dopo, il Presidente ha accusato il Messico di “offrire rifugio ai cartelli che si dedicano alla produzione e al trasporto di droghe illegali” verso gli Stati Uniti.

Nell’imporre le tariffe reciproche, invece, il Presidente ha spiegato che tali dazi affrontavano “una minaccia insolita e straordinaria alla sicurezza nazionale e all’economia degli Stati Uniti” rappresentata da “condizioni negative tra cui la mancanza di reciprocità nelle nostre relazioni commerciali bilaterali, aliquote tariffarie disparate e barriere non tariffarie, nonché politiche economiche dei partner commerciali degli Stati Uniti che deprimono i salari e i consumi interni”.

La decisione della Corte d’appello ruota attorno al principio “no taxation without representation”, che risale alla Magna Charta Libertatum concessa dal re d’Inghilterra Giovanni Senzaterra ai baroni del Regno il 15 giugno 1215. I paragrafi 12 e 14 della Charta affermavano che nessun tributo avrebbe potuto essere imposto se non con l’avallo di un consesso, chiamato a riunirsi su convocazione pubblica generale, formato dagli arcivescovi, i vescovi, gli abati, i conti e i baroni più importanti del regno.

Tale principio sarebbe poi stato posto alla base della rivolta delle 13 originarie colonie americane che si opposero al dominio inglese e alla tassazione che la corona imponeva loro. Da allora questo principio ha accompagnato la nascita dello Stato liberale. Nel nostro ordinamento questo principio è stato codificato nell’art. 23 della Costituzione italiana secondo cui: “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. 

La Costituzione americana ha sancito tale principio conferendo al Congresso il potere di “imporre e riscuotere tasse, dazi, imposte e accise” e di “regolare il commercio con le nazioni straniere” (Costituzione degli Stati Uniti, art. I, § 8, cl. 1, 3). Ebbene, i dazi doganali sono una forma di imposta perché vengono pagati dalle imprese importatrici americane quai oneri aggiuntivi di importazione e, pertanto, la loro introduzione dovrebbe spettare al Congresso soltanto.

La decisione della Corte d’Appello ha ritenuto che i dazi reciproci e quelli sul traffico illegale non costituiscano una misura adottabile dal Presidente nell’ambito dell’IEEPA, poiché tale provvedimento normativo non prevede, per la Corte, il potere di imporre tariffe o dazi, né il potere di imporre tasse e tributi.

L’amministrazione Trump, nel difendere i propri ordini esecutivi, ha individuato tale autorità nell’espressione “regolare … l’importazione” (“regulate (…) importation or exportation”, cfr. paragr. a.1.B), ma, per la Corte, non è affatto pacifico che quella espressione, in questo contesto, includa il potere di imporre i dazi doganali. In particolare, osserva la Corte, nel redigere l’IEEPA, il Congresso non ha utilizzato il termine “dazio”, né alcuno dei suoi sinonimi, come “dazio doganale” o “imposta”.

Esistono numerose leggi, osserva la Corte, che delegano al Presidente il potere di imporre dazi doganali e in ciascuna di queste leggi il Congresso ha utilizzato termini chiari e precisi per delegare tale potere. In nessun testo normativo, invece, il Congresso ha utilizzato termini generici come “regolare” per stabilire la prerogativa presidenziale di introdurre dazi. Alla Corte sembra pertanto improbabile che il Congresso, nel promulgare l’IEEPA, intendesse discostarsi dalla sua prassi passata e concedere al Presidente l’autorità illimitata di imporre dazi doganali in maniera così ambigua. Contrariamente a quanto affermato dal Governo nella sua memoria difensiva, pertanto, per la Corte la semplice autorizzazione a “regolamentare” non implica di per sé l’autorità di imporre dazi doganali. Il potere di “regolamentare” va quindi distinto dal potere di “tassare”, che rimane una prerogativa del Congresso.

La Corte osserva anche che, da quando l’IEEPA è stata promulgata quasi cinquant’anni fa, i presidenti che si sono succeduti nel tempo vi hanno fatto spesso ricorso. Tuttavia, mai prima d’ora un presidente aveva esercitato l’autorità conferitagli dall’IEEPA per imporre dazi sulle importazioni o modificarne le aliquote. In genere, infatti, i presidenti hanno invocato l’IEEPA per limitare le transazioni finanziarie con paesi o entità specifici che il presidente stesso aveva ritenuto costituissero una grave minaccia per gli interessi nazionali.

Ad esempio, all’indomani degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, il presidente George W. Bush ha invocato l’IEEPA per istituire un processo di individuazione delle organizzazioni terroristiche e degli individui ad esse affiliati, al fine di impedire l’utilizzo delle risorse americane a loro vantaggio. In quasi tutti gli altri casi in cui è stato invocato l’IEEPA, i presidenti lo hanno fatto per congelare beni, bloccare trasferimenti finanziari, imporre embarghi o sanzioni mirate a regimi e individui ostili. Il ricorso all’IEEPA per imporre dazi doganali a quasi tutti i paesi del mondo è senza dubbio un significativo allontanamento da questi precedenti storici.

In conclusione, per i motivi esposti, la Corte non ravvisa “alcuna chiara autorizzazione congressuale da parte dell’IEEPA per dazi doganali dell’entità dei dazi reciproci e dei dazi sul traffico. Interpretare la frase ‘regolare […] l’importazione’ in modo da includere l’imposizione di tali dazi doganali è un pretesto inconsistente su cui basare un potere così ampio”.

“Il potere di spesa (compreso il potere di tassare) appartiene al Congresso. Alla luce di queste considerazioni, concludiamo che il Congresso, nel promulgare l’IEEPA, non ha conferito al Presidente un’ampia autorità di imporre tariffe della natura delle tariffe sul traffico e delle tariffe reciproche semplicemente utilizzando il termine ‘regolare … l’importazione’”.

No taxation without representantion.