La riforma Nordio: oltre il testo, una visione costituzionale che allarma

di Antonio D’Andrea

Molto spesso, nei confronti con i sostenitori della riforma costituzionale che vorrebbe separare le carriere dei magistrati del pubblico ministero da quella degli altri magistrati ordinari (per dare piena attuazione all’art. 111 Cost., nella versione che avrebbe, a partire dal 1999, espressamente precisato che «Ogni processo si svolge in contraddittorio tra le parti, davanti a giudice terzo e imparziale») si sente ripetere la litania che è per questa ragione che si vuole elevare a principio costituzionale la separazione della loro carriera rispetto all’altra. E che sarebbe dunque logico distinguere il loro autogoverno da quello dei magistrati giudicanti, sdoppiando l’attuale e unico Consiglio superiore della magistratura in due distinti organi che in tal modo consentirebbero una coerente autonomia organizzativa e gestionale dei magistrati inquirenti, allontanandoli da qualsiasi contiguità con i magistrati giudicanti: pur nel pieno rispetto, si dice, dell’autonomia e dell’indipendenza riguardo alle ingerenze degli altri poteri dello Stato e, in particolare, del Governo.

In effetti la riforma, pur allargando il proprio orizzonte, conferma nell’art. 104 Cost. tale assunto, ma con l’ulteriore e non superflua specificazione, secondo cui «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente». L’innovazione, tuttavia, non si ferma qui: si cambia, come è noto, la struttura dei due organi di autogoverno rinunciando all’elettività della componente togata – si passa al sorteggio “secco” – così da superare un metodo che avrebbe consentito, e che evidentemente potrebbe ancora consentire nonostante la separazione delle carriere, l’affermazione di deleterie logiche correntizie ispirate dall’associazionismo che contraddistingue la dialettica interna alla magistratura ordinaria; e si completa la “moralizzazione” della magistratura ordinaria sottraendo ai due ipotizzati organi di autogoverno la competenza a valutare le sanzioni disciplinari che oggi – si afferma – sarebbero “acqua fresca” per la “casta” della magistratura, assai indulgente con i propri adepti, proprio perché assegnate al Consiglio superiore della magistratura che al suo interno ha previsto, sulla base di norme legislative, una sezione apposita presieduta dal Vicepresidente, che è un membro laico, e da sei componenti, di cui uno solo di nomina parlamentare e quattro membri togati, tra cui uno solo che abbia svolto funzioni di legittimità. Tale delicato compito, che, come è noto, viene preceduto dall’avvio del procedimento da parte del Ministro della giustizia, il quale attualmente ha anche la facoltà di impugnare le sentenze disciplinari sia pure dinanzi alle Sezioni unite della Corte di cassazione, si sostiene che andrebbe assolto con maggiore cura proprio per meglio assicurare un esercizio più responsabile e attento della funzione giurisdizionale. A tale scopo con la riforma verrebbe affidato, per tutti i magistrati ordinari, che tornano dunque a essere considerati unitariamente, a un nuovo giudice speciale, l’Alta Corte, composta da quindici giudici, presieduta da un membro designato dal Presidente della Repubblica o dai parlamentari, e per la quale si prevede la presenza di sei magistrati giudicanti e tre requirenti, sempre estratti a sorte, ma solo tra chi abbia svolto funzioni di legittimità; il nuovo giudice disciplinare, sulla base di quello che tuttavia verrà stabilito dalla successiva legge di attuazione, potrà fungere, senza nessuna altra possibilità di impugnazione – ciò viene specificato – da giudice di primo grado e di appello in questa materia, assicurandosi semplicemente che «i magistrati giudicanti e requirenti siano rappresentati nel collegio».

Credo sia chiaro l’obiettivo di natura costituzionale della riforma: nel nome della terzietà del giudice si muove, con riguardo alla definizione dei procedimenti penali che presuppongono una parte pubblica, dalla separazione della magistratura requirente dal resto della magistratura propriamente giudicante e si arriva a ridefinire l’assetto organizzativo di tutta la magistratura ordinaria, modificando in profondità la natura dell’autogoverno di cui essa gode attualmente, riallocando all’esterno di esso l’esercizio del controllo disciplinare. Tutto ciò sul presupposto che la magistratura, specie quella penale dalla quale si parte, non pare aver dato buona prova di sé soprattutto per la sua autoreferenzialità che l’ha condotta a diventare una sorta di contropotere capace di incidere impropriamente sul versante riservato all’autonomia degli organi politici di derivazione popolare. Si potrebbero muovere obiezioni di merito a queste argomentazioni, ma il punto che si vuole approfondire è un altro e riguarda il modo con il quale si invita a ragionare sul testo proposto dalla riforma attenendosi a quanto è scritto “nero su bianco” e lasciando fuori qualsiasi altra considerazione appunto di contesto. Il che è una richiesta difficilmente compatibile con chi di mestiere fa il costituzionalista ed è chiamato, in primo luogo, a valutare gli effetti di sistema per quanto si è già prodotto nell’ordinamento a seguito di quanto deliberato dalle Camere ed è oggi oggetto di un referendum richiesto da più parti, a partire da chi la riforma l’ha approvata senza alcun coinvolgimento di soggetti estranei alla maggioranza di governo espressa dal centrodestra che, a tal proposito, rivendica quanto fatto “in solitudine”, trattandosi di dare attuazione al programma elettorale dimostratosi vincente nelle ultime elezioni del 2022.

 A me pare evidente che, in primo luogo, proprio la scelta dello strumento utilizzato dal Governo – la revisione delle disposizioni costituzionali vigenti – costituisca un’opzione molto precisa, perché lo scopo è quello di incidere nel fondo sui precetti sui quali si fonda attualmente l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria, per la semplice e dichiarata ragione di voler spostare il baricentro della relazione istituzionale tra l’ordine giudiziario (spesso si ricorre al termine testuale utilizzato dal primo comma dell’art. 104 Cost., “ordine” piuttosto che “potere”, credendo di depotenziarne i caratteri identificativi) e il potere legittimamente esercitato dagli organi politici. Ed è per questa elementare considerazione di partenza che è indispensabile saper valutare il testo della riforma proposta nel contesto nel quale è maturata l’opzione prescelta dal Governo in carica che, in verità, non è nuova nel panorama del riformismo nostrano, peraltro spesso non andato a buon fine.

Certo questa riforma aggiunge dell’altro, tanto alle note peculiarità procedurali sulle quali in questa fase è superfluo tornare quanto a vecchie “battaglie di principio” sperimentate infruttuosamente sin dai tempi della nefasta Commissione bicamerale, nella stagione nella quale il centrosinistra “vincente” con l’Ulivo di Prodi “incontrava” il berlusconismo emergente (e pur miracolosamente sconfitto nel 1996 dopo la defezione della Lega di Bossi) per definire, si diceva allora, una nuova stagione proprio sul terreno del riammodernamento della parte organizzativa della Costituzione del 1948 – inclusa, almeno in quel momento, la stessa riscrittura dell’attuale Titolo IV, rimasta invece estranea alle grandi riforme promosse in seguito dal centrodestra berlusconiano e dal centrosinistra renziano. Si aggiunge, tuttavia, a quanto già visto un tasso di elevata contrapposizione istituzionale a difesa degli indirizzi perseguiti dal Governo (si pensi alla disciplina in tema di immigrazione e ai vari “pacchetti” in materia di sicurezza pubblica) e di aperta insofferenza mediatica persino rispetto a specifiche decisioni collegate all’ordinario controllo spettante all’apparato giurisdizionale senza alcuna implicazione nella sfera del processo penale: il che non induce francamente a leggere il testo della riforma, che si dice essere pensata per ottenere una separazione delle carriere dei magistrati penali così da consentire l’esaltazione della terzietà del giudice chiamato a decidere i destini dell’imputato, senza nel contempo giudicarne la sua portata complessiva, omettendo di interrogarsi sulle valutazioni che nel frattempo vengono fatte dagli esponenti di punta della solida maggioranza di governo che si è intestata la riforma costituzionale della magistratura, sorprendentemente presentata da qualche “purista” del diritto, e tuttavia fiancheggiatore a sua insaputa (?) della manovra della maggioranza meloniana, persino come il naturale completamento della “salvifica” riforma dell’art. 111 Cost. approvata nel 1999.

Ovviamente non è il caso di tornare a valutare quella pleonastica e certo sopravvalutata “aggiunta” all’originario testo dell’art. 111 Cost. di norme che avrebbero introdotto una versione in scala ridotta del c.d. processo penale accusatorio finalmente “giusto” anche nel nostro ordinamento (ma evidentemente ancora non del tutto), a prescindere da quanto da sempre stabilito dagli artt. 24 e ss. Cost. (il che causa tuttora deleteri equivoci concettuali); neppure è il caso di minimizzare le evidenti disfunzioni che il servizio della giustizia arreca ai suoi operatori e al cittadino-utente ben oltre l’esercizio della funzione giurisdizionale nel campo penale, di cui peraltro il legislatore ordinario ha continuato ad occuparsi senza soluzione di continuità, sebbene con interventi non sempre in linea con il dettato costituzionale. Non è egualmente il caso di minimizzare quello che, proprio in seno all’organo di autogoverno della magistratura, è accaduto nel recente passato e che certo le regole legislative che presiedono allo svolgimento delle stesse elezioni per la componente togata non sono state in grado di prevenire; insomma è inutile e superfluo sottolineare quello che poteva essere e non è stato fatto per meglio garantire efficienza operativa alla macchina giudiziaria e per tenerla al riparo da commistioni e logiche intrinsecamente politiche di cui proprio l’organo di autogoverno è stato vittima.

Tutto ampiamente noto e oggetto di dibattito e di valutazione e tutto da mettere a fuoco e magari risolvere proprio sul terreno della legislazione ordinaria, volendo non distaccarsi dalla scelta di fondo operata dal Costituente, quella di tenere “dentro” alla giurisdizione ordinaria la magistratura requirente senza omettere di negare una ontologica distinzione di ruolo proprio tra i giudici in senso stretto e i magistrati del pubblico ministero che giudici non sono e che, tuttavia, come questi appartengono all’ordine giudiziario sin dal loro reclutamento e nella valutazione del loro status professionale che ricade nella esclusiva competenza del comune organo di autogoverno. Le norme costituzionali vigenti hanno piena contezza di tale ovvia distinzione processuale e si spingono non a caso a richiedere (art. 107, terzo comma, Cost.) alle norme legislative sull’ordinamento giudiziario la concreta specificazione delle modalità con le quali assicurare l’indipendenza dei magistrati requirenti all’interno di un ufficio unico che fa capo al suo responsabile – il Procuratore – attenuando, ma non già annullando, le garanzie spettanti ai singoli magistrati, a partire dalla inamovibilità, così come la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare. Analogamente, una scelta di fondo è quella che riserva al solo Consiglio superiore della magistratura le valutazioni deontologiche sull’operato dei singoli magistrati: di questo si tratta quando si evoca la responsabilità disciplinare, che può comportare, come per tutti gli altri ordini professionali, una specifica sanzione – da quella più lieve, la censura, sino ad arrivare a quella più grave, la destituzione – e non già di altra valutazione attinente alla congruità della decisione assunta, che potrà essere oggetto di possibili rimedi processuali secondo le ordinarie regole contemplate dalle norme vigenti, né alla valutazione della semplice illiceità di una condotta che potrà essere, se del caso, perseguita come per tutti nelle sedi opportune giudiziarie.

Se si abbandona questo quadro costituzionale di riferimento nel modo che è stato sopra richiamato è perché si punta non già (e solo) a irrigidire o addirittura a impedire del tutto il passaggio da una funzione requirente ad un’altra giudicante, così come neppure si pensa di variare il sistema elettorale per consentire la individuazione dei membri togati del Consiglio superiore della magistratura (oggi assai macchinoso e persino irrazionale), e neppure perché si vuole incidere sulla tipologia dei possibili illeciti disciplinari o mettere mano alla composizione della Sezione disciplinare: per fare queste cose sarebbe bastata, e basterebbe, una semplice legge ordinaria e comunque mettere mano al “vecchio” ordinamento giudiziario (R.D. 30 gennaio 1941, n. 12), che mantiene tuttora l’impianto originario nel suo scheletro essenziale. E neppure si vuole mettere mano, magari meglio calibrandole, alle modalità con le quali si consente ai magistrati di andare “fuori ruolo” dismettendo la toga, nonostante la nota carenza di organico, per andare ad occupare posti dirigenziali presso varie amministrazioni pubbliche che alla fine divengono la loro occupazione definitiva; e neppure si stabiliscono regole più stringenti rispetto a quelle che pure già sono previste per impedire ai magistrati un comodo passaggio dalla dismissione della toga all’espletamento di un nuovo e inedito ruolo politico o di amministratore pubblico, che si ottiene sin dalla accettazione di una candidatura ad una carica elettiva, a prescindere dall’esito di quella competizione giocata fuori dalle aule giudiziarie e con regole di “ingaggio” che si fa fatica, una volta accettate, a lasciarsi alle spalle.

No, quello che si vuole fare è piuttosto scardinare l’assetto costituzionale vigente e conferire una delega sostanzialmente in bianco al legislatore (ed è chiaro che la maggioranza governativa pensa a sé stessa in tale veste), limitandosi a liberare il campo da alcuni capisaldi su cui si fonda attualmente l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria. Si evince una considerazione congiunturale e avvilente per la stessa natura costituzionale dei precetti da porre alla base della riorganizzazione della magistratura nel nostro Paese. Ed è così che il Consiglio superiore della magistratura, presidio unico della magistratura senza alcuna distinzione per le funzioni e le categorie che distinguono i magistrati, viene duplicato e indebolito quanto alla reale capacità “rappresentativa” della componente togata: sorteggiare i membri cui si affidano funzioni organizzative connesse allo status di magistrato, giudicante o requirente che sia, è cosa diversa dalla scelta consapevole frutto di una elezione, tanto più se all’interno dell’organo agisce una componente di derivazione politica che ne può condizionare l’orientamento. Quanto all’Alta Corte, tutto (direi troppo) è rimesso alla valutazione discrezionale del legislatore ordinario: dalle modalità di composizione del collegio di primo e di secondo grado, alla tipizzazione degli illeciti disciplinari, potendosi persino supporre che la valutazione dei comportamenti deontologici eventualmente da sanzionare possa spettare a un collegio che non sia composto in maggioranza da appartenenti alle due magistrature ipotizzate (e, comunque, solo nella loro veste “apicale” di chi svolge funzioni di legittimità). A mio modo di vedere, rappresenta una grave patologia questo svuotamento di senso delle norme costituzionali che si aggiunge ad altre già sperimentate, come l’inattuazione della Costituzione che sconta l’inerzia del legislatore che non dà seguito all’assetto organizzativo previsto ma che ha bisogno di essere completato dal legislatore per poter prendere vita (è già accaduto proprio con la Corte costituzionale e il Consiglio superiore della magistratura, che hanno iniziato a funzionare rispettivamente nel 1956 e nel 1958) e, come ricordato a proposito della parziale riscrittura dell’art. 111 Cost. e forse anche in altre più recenti occasioni, la stessa banalizzazione delle disposizioni costituzionali che specificano minuziosamente in chiave codicistica principi già pacificamente esplicitati nel testo vigente per una sorta di zelante ricognizione dell’esistente.

La riforma Nordio si caratterizza, dunque, per l’assoluta generalità e indeterminatezza delle norme costituzionali che si vorrebbero introdurre e che finiscono per essere un semaforo verde per il legislatore, dando vita ad una sorta di delega in bianco di cui si è detto, in particolare a proposito dell’Alta Corte, ma che attiene a tutte le altre questioni lasciate consapevolmente aperte (dalle modalità di effettuazione del sorteggio “secco” per l’individuazione della componente togata in seno ai due Consigli superiori alla specificazione delle procedure necessarie per ottenere la selezione dei membri laici di derivazione politica prima del loro sorteggio “temperato” previsto tanto per i due Consigli quanto per l’Alta Corte).

In ogni caso l’incognita più consistente riguarda proprio come cambierà la figura del magistrato chiamato a svolgere esclusivamente funzioni requirenti e che, stando al testo della riforma, potrà continuare ad agire in un contesto costituzionale che mantiene l’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.) e a disporre direttamente della polizia giudiziaria (art. 109 Cost.). Ora non c’è chi non veda come la figura del pubblico ministero, sganciata dall’appartenenza ad un unico e solo ordine giudiziario, atomizzi – non solo specializzi – tale nuova figura di magistrato a partire dal suo “indipendente” reclutamento. Egualmente il funzionamento dell’organo di autogoverno a sé stante per i pubblici ministeri è, al momento, solo ipotizzabile, rappresentando una pagina nuova, ma vuota, che andrà eventualmente riempita di contenuto e che in ogni caso informerebbe di sé tutta la disciplina attinente allo status – il nuovo status – dei magistrati requirenti. In sostanza credo sia legittimo chiedersi come, nel mutato contesto costituzionale, potrebbe evolvere la magistratura requirente a partire dalla sua “specificità” culturale e organizzativa e guardare con preoccupazione ad una sorta di potenziamento della strutturazione verticistica del funzionamento delle Procure nel momento in cui si perde il collegamento con il resto della magistratura. Ci si può domandare, nel contesto noto, che è superfluo rammentare, se nella stessa impostazione della carriera per i singoli pubblici ministeri che ne faranno parte questa accentuazione, assai probabile, della conduzione verticistica dell’Ufficio (con eventuale possibilità di assegnare o togliere inchieste di un certo tipo a questo o a quel magistrato con maggiore libertà rispetto ad oggi) potrà avere conseguenze, almeno indirette, tanto rispetto all’avvio dei procedimenti penali quanto rispetto alle modalità di conduzione delle indagini giudiziarie. E ciò a prescindere da quello che, a partire dall’entrata in vigore della riforma, potrebbe suggerire un complementare e forse logico irrobustimento, sempre per via legislativa, di quella costituzionalizzata “atomizzazione” della figura del magistrato inquirente chiamato ad assolvere una funzione che di per sé e già attualmente tollera una sorta di gestione gerarchica delle Procure.

Una cosa mi pare tuttavia facile da ricordare restando fermi al testo della riforma: la ipotizzata separazione della carriera per i magistrati penali non incide sui meccanismi processuali esistenti per la parte che attiene alla fase delle indagini, nelle quali resta dominus il magistrato requirente rispetto alla difesa della parte privata, l’imputato. Il riequilibrio del diritto alla difesa nei processi penali, ammesso che sia necessario – ed è probabile che in qualche fase lo sia davvero – in realtà non è mai stato l’obiettivo della riforma, che anche a questo riguardo dimostra la sua pericolosa insensatezza, ed è paradossale ignorare che lo sfregio costituzionale è anche giocato su questo equivoco. Gli equivoci, tuttavia, anche quelli più complicati da sbrogliare, alla fine si risolvono e si superano.