La riforma del terzo settore

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di Maria Vita De Giorgi*

C’è una notizia che stranamente è passata sotto silenzio, se non per gli addetti ai lavori. Dopo anni di false partenze, itinerari travagliati e arrivi mancati la riforma del terzo settore è giunta in porto. Le 300.000 (e più) organizzazioni hanno trovato il loro statuto. Con l. 6/6/2016, n. 106, Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale il Governo era stato delegato ad adottare entro dodici mesi (il termine ultimo era il 3 luglio 2017) “uno o più decreti legislativi in materia di riforma del Terzo settore”, definito come “il complesso degli enti privati costituiti con finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale che, senza scopo di lucro, promuovono e realizzano attività d’interesse generale, mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi, in coerenza con le finalità stabilite nei rispettivi statuti o atti costitutivi” (art. 1, 1° co.). La delega disponeva, tra l’altro, la revisione della disciplina contenuta nel Titolo II del libro primo del c.c. e “il riordino e la revisione organica” della legislazione speciale, compresa la disciplina tributaria.

I decreti sono stati approvati in via definitiva dal Consiglio dei Ministri il 28 giugno scorso.  Il 18 luglio è comparso in Gazzetta Ufficiale il d. lgs. 3 luglio 2017, n. 111, Disciplina dell’istituto del cinque per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche a norma dell’articolo 9, comma 1, lettere c) e d), della legge 6 giugno 2016, n. 106); il 19 luglio il d. lgs. 3 luglio 2017, n. 112, Revisione della disciplina in materia di impresa sociale, a norma dell’articolo 2, comma 2, lettera c) della legge 6 giugno 2016, n. 106); il 2 agosto il d. lgsl. 3 luglio 2017, n. 117, Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106).

Mentre con l’attributo “non profit” si designano tutti gli enti regolati nel primo libro del codice civile, a prescindere dalla natura dello scopo perseguito (purché non lucrativo) con l’espressione “terzo settore” si identifica un’area caratterizzata da interessi di generale utilità, “tra lo Stato e il mercato”, oggetto di normative di sostegno il cui tratto comune è attribuire rilievo alla natura dello scopo e dell’attività, per farne motivo di promozione e sostegno.

Il legislatore ha ideato negli ultimi decenni: le organizzazioni di volontariato (l. 266/1991), le cooperative sociali (l. 381/1991), le Onlus (d. lgs. 460/1997), le associazioni di promozione sociale (l. n. 328/2000), l’impresa sociale (d. lgs. n. 155/2006).

L’intreccio delle leggi speciali ha portato nel tempo alla proliferazione di forme giuridiche. Accadeva, ad esempio, che un ente fosse di base un’associazione (riconosciuta o non riconosciuta) e poi organizzazione di volontariato e Onlus di diritto ed eventualmente anche impresa sociale. Soggetto perciò a quattro diverse normative, comprensive di registri e autorità di controllo, nel cui ambito quella del codice era la più semplice e secondaria.

La creazione di nuove categorie aveva prodotto una moltiplicazione dei registri speciali, anche regionali, problema cui il Codice del terzo settore intende porre rimedio con l’introduzione del registro unico nazionale.

L’intento principale della riforma è coordinare e modernizzare la “vecchia” legislazione speciale. I citati provvedimenti normativi (tranne la l. n. 381/1991 sulle cooperative sociali) stati abrogati e confluiscono nel Codice del terzo settore, che dedica il Titolo V alle particolari categorie di enti: Organizzazioni di Volontariato (ODV), Associazioni di promozione sociale (APS), Enti filantropici, Reti associative. Tutti gli enti del Terzo settore sono assoggettati alla disciplina generale contenuta nei Titoli II-IV del nuovo Codice, nonché alle norme del Codice civile, che saranno applicate “in quanto compatibili”.

Al contrario di quanto prevedeva l’art. 3 della legge di delega, i decreti delegati non hanno invece apportato che modifiche minime al codice civile. Il titolo II del Libro primo c.c. (“Delle persone giuridiche”) in cui tradizionalmente si inquadrano i c.d. enti non profit ha conservato perciò la stessa disciplina del ’42, a parte la revisione (nel 2000) della procedura di riconoscimento.

Il titolo è molto breve: solo 31 norme composte da scarne e poche righe. Niente a che vedere con l’estesa disciplina del diritto societario contenuta nel libro quinto e, soprattutto, con la nuova disciplina confezionata dalla riforma: una legge alluvionale, composta di più di cento, lunghissime norme.

La novità più rilevante è costituita dal nuovo “Codice del terzo settore”, un testo di ben 104 norme, che istituisce l’Ente del terzo settore (ETS).

A norma dell’art. 4 del codice cit. “Sono enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, ed ogni altro ente costituito in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, o di fondazione per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma volontaria e di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritto nel registro unico nazionale del Terzo settore”.

Non sono enti del Terzo settore le amministrazioni pubbliche, le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati, le associazioni professionali e di rappresentanza di categorie economiche (art. 4, 2° co.). Sono inclusi, assolvendo determinati adempimenti, gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti e gli enti delle confessioni religiose che hanno stipulato patti, accordi o intese con lo Stato (art. 4, 3° co.).

L’ETS è un ente che svolge attività civiche, solidaristiche e di utilità sociale tra quelle elencate minuziosamente nell’art. 5 del codice e, se esercita impresa, “può” non “deve” assumere la veste di impresa sociale, regolata in un altro dei decreti di attuazione (d. lgs. 3 luglio 2017, n. 212, cit.). Che le organizzazioni non profit svolgano un’attività pare ora scontato, ma pochi decenni fa sembrava singolare che questi enti (un tempo mera occasione di incontro e divertimento o gioco o solo stare insieme) dovessero attivarsi per produrre beni e servizi e anche per realizzare profitti, sia pure, sperabilmente, non destinati ad arricchire i componenti.

Quanto alle fondazioni, il modello tradizionale era costituito da un patrimonio amministrato per uno scopo: ad esempio elargire borse di studio. Nel tempo avveniva che il patrimonio si depauperasse a causa della inflazione e così le borse di studio diventavano di entità ridicola. Nel Codice del terzo settore l’unica figura che ricorda le tradizionali fondazioni codicistiche è l’ente filantropico, regolato nell’art. 37 ss.

Una novità che va segnalata con particolare enfasi è l’istituzione presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali del Registro unico nazionale del Terzo settore, in cui confluiranno tutti i registri precedenti. Il registro è pubblico ed è reso accessibile a tutti gli interessati in modalità telematica. Numerosi sono gli organismi di vigilanza e controllo: oltre all’Ufficio del Registro unico nazionale del Terzo settore, il Consiglio nazionale del terzo settore e organismi di controllo specificamente dedicati alle organizzazioni di volontariato.

Una parte rilevante del codice è dedicata il regime fiscale che (novità rilevante) dispone la “cancellazione” della figura (oramai divenuta celebre) delle Onlus (abrogati gli articoli da 10 a 29 d. lgs. 4 dicembre 1997, n. 460) sostituendo la disciplina con altre norme di favore relative alle imposte sui redditi e indirette e ai tributi locali. Adesso si attende l’attuazione pratica della riforma, l’adeguamento degli statuti, la messa in opera del nuovo registro unico, l’allestimento degli organismi di vigilanza e controllo.

Come si è accennato, la riforma prevede una minuziosa disciplina dell’organizzazione e dell’attività degli enti e una molteplicità di controlli, esercitati da organismi di nuova istituzione. Ci auguriamo non succeda – qualora gli incentivi accordati non vengano ritenuti abbastanza allettanti – che il non profit, notoriamente ostile ai controlli, continui a operare come se la normativa non ci fosse. Chi è insofferente del regime vincolistico, insomma, se ne guarderà, tutti pondereranno accuratamente vantaggi e oneri, tanto è vero che una parte consistente del terzo settore non ha dimostrato interesse neppure verso la normativa delle Onlus, che premiale lo è, in quanto troppo rigida. Non parliamo del precedente, ora abrogato, decreto sull’impresa sociale (d. lgs. 155/2006) che, non prevedendo incentivi, è rimasto lettera morta.

Troppo facile però, a mio parere, tuffarsi nell’immediata critica del provvedimento. Parlar male del legislatore, ampiamente – almeno da quando ho memoria – lo si fa, guardandosi da tempo ogni intervento normativo con subitaneo e (spesso, ma non sempre) giustificato sospetto. E tuttavia se una democrazia non è in grado di produrre buone leggi e l’unica legge considerata ottima è ancora il codice civile dell’epoca fascista (chapeau!) – non è cosa di cui rallegrarsi.

 

*prof. di Diritto civile, Università di Ferrara

 

 

 

 

 

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