Il codice di condotta per le Ong “tra terra e mare”

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di Alessio Rauti

L’attuale discussione sul codice di condotta per le ONG che operano nei salvataggi in mare dei migranti (c.d. attività di Search and Rescue: “SAR”) sembra riattualizzare l’antica contrapposizione, descritta da C. Schmitt, fra il nomos della terra e la libertà/anomia del mare.

Secondo tale prospettiva, il diritto, che è ordinamento e localizzazione» (Ordnung und Ortung), è per sua natura «terraneo e riferito alla terra», perché è la terra a fornire misure e confini; essa ricompensa con giustizia e proporzione la semina e rende visibili le forme di potere. Il mare, invece, «non conosce un’unità così evidente di spazio e diritto, di ordinamento e localizzazione». In esso «non è possibile seminare e neanche scavare linee rette», perché «sulle onde tutto è onda».

La conclusione sembrerebbe invero paradossale, se è vero che l’attività delle ONG è stata fin qui conformata a precise regole di diritto internazionale sul soccorso in mare ed è costantemente monitorata; gli stessi sbarchi in Italia sono poi diretti dal centro operativo della Guardia costiera di Roma. Ma antichi fenomeni assumono oggi sembianze nuove, rispetto ai quali lo stesso diritto internazionale pare rimasto indietro ed il diritto dell’Unione Europea rincorre ancora una volta gli egoismi degli Stati membri.

I segni dei cambiamenti sono evidenti. Così, ad esempio, la regola del soccorso in mare risulta del tutto trasformata nella sua fisionomia tradizionale, perché qui non si tratta di soccorrere qualcuno e riportarlo a casa, ma salvare migliaia di migranti dal naufragio di popoli che fuggono, utilizzando un sistema delinquenziale organizzato, da un continente-polveriera e dalle prigioni libiche, in modo da portarli in un “Paese sicuro”. V’è sempre la necessità di una “terra” di approdo, di uno Stato disposto a consentire lo sbarco, mentre oggi gli stessi Paesi dell’Unione minacciano la chiusura dei loro porti. Si aggiunga che ad essere interessato non è solo il «mare libero», perché più volte le imbarcazioni civili delle ONG hanno fatto ingresso nel mare territoriale libico per le attività di soccorso. Più in generale, poi, il «mare libero» è oggetto di contesa fra pietas e sfruttamento, perché in esso convivono il soccorritore e lo scafista, in un singolare intreccio che richiede un quadro ulteriore di regole e responsabilità. Al centro di tale iniziativa – che peraltro era stata sollecitata anche da alcune ONG – vi sono pure le denunce di un presunto collegamento fra soccorritori e speculatori, provenienti da magistrati e componenti delle forze dell’ordine.

Qualcuno potrebbe affermare che all’interno di tali questioni ogni giorno si ripropone in forme contemporanee l’antico scontro fra Antigone e Creonte, fra i diritti dell’umanità e lo scudo freddo della legge che non consentirebbe di dar pienamente corso all’imperativo prioritario di salvare vite. In tal senso, alle estreme conseguenze, non mancherebbe chi è disposto a ricordare che anche in passato – soprattutto nella seconda guerra mondiale – il senso di umanità ha giustificato azioni contra legem. Del resto, anche nell’attuale quadro migratorio, vi sono ondate di migranti che si muovono dal cuore dell’Africa verso l’Europa per sfuggire a guerre o fame – o che cercano comunque un futuro – e che rischiano di essere trattenuti in Libia in condizioni disumane. Tuttavia, tale riduzione concettuale rischia di essere pericolosa, e non poco fallace, se non si tiene conto della ratio che anima lo stesso divieto legislativo sulla tratta di migranti, sotteso pur sempre da una prospettiva di difesa della dignità umana. E dunque, al netto degli egoismi nazionali, sembra calzante il richiamo ultimo del cardinale Gualtiero Bassetti, presidente della CEI, a non fornire alcun pretesto, anche se falso, di collaborazione con i trafficanti, proprio per difendere l’interesse del più debole. Ed è significativo, accanto al monito sul dialogo e sull’accoglienza, il contestuale richiamo alla logica della responsabilità: «Responsabilità verso chi soffre e chi fugge; responsabilità verso chi accoglie e porge la mano».

Semmai, in tale quadro l’irresponsabilità complessiva grava sugli altri Paesi dell’Unione Europea, che hanno reso un’illusione il disegno di resettlement degli stessi rifugiati ed hanno bloccato con scellerati patti i profughi in Stati che non hanno firmato la Convenzione di Ginevra sui rifugiati (si pensi alla Turchia, ma analoga condizione riguarda la Libia), mentre l’Italia – salvo ciclici rigurgiti di razzismo – ha per molti versi e per lungo tempo dimostrato di avvicinarsi alle ragioni dell’umanità, specie attraverso il contributo dell’associazionismo e al netto delle infiltrazioni criminali anche nella gestione della c.d. “seconda accoglienza”. Quest’incapacità dell’Unione sembra riemergere nelle premesse del Codice, in cui si afferma che «l’attività di salvataggio non può essere disgiunta da un percorso di accoglienza sostenibile e condiviso con altri Stati membri, conformemente al principio di solidarietà di cui all’art. 80 del TFUE».

In questo quadro, il vero problema risiede nelle conseguenze delle dinamiche criminali sull’imperativo di localizzazione e ordine connesso alla “terra”, cui risulta connessa la rivendicazione statale di poter gestire i flussi di immigrazione e presidiare i soccorsi che si riverberano in precise responsabilità dello Stato stesso, ma anche la possibilità di predisporre strumenti idonei per una convivenza civile. Ogni Stato ne rivendica il diritto, sebbene il potere di decidere chi passa la frontiera non sia assoluto. Senza scomodare il sistema di protezione internazionale dell’Unione Europea e la stessa Convenzione di Ginevra, la nostra stessa Costituzione, come noto, limita il potere statale di presidio delle frontiere e di controllo dei flussi, garantendo con un principio fondamentale il diritto di asilo, al punto che chi richiede tale protezione non può essere espulso in attesa di definizione della propria domanda.

E si può anche legittimamente sostenere che, a differenza di quanto alacremente fatto per il codice di condotta per le ONG, la classe politica – compresa quella di sinistra – non abbia mai avuto la capacità di predisporre un vero piano organico (e non emergenziale) per l’integrazione e l’educazione alla convivenza (e per criteri più inclusivi di accesso alla cittadinanza: si pensi all’attuale limbo in cui versa il disegno di legge sullo ius soli, approvato nel 2015 dalla Camera nel 2015 ed ancora in discussione nel Senato). Tuttavia, deve ugualmente riconoscersi che lo Stato italiano è da tempo, non senza ragione, allo stremo delle forze perché lasciato solo nell’accoglienza, come attestano anche molte benemerite associazioni impegnate nella lotta contro la tratta dei migranti. È difficile immaginare che l’Italia possa continuare allo stesso modo e per sempre nel ruolo di Davide contro Golia, sostenendo con le sue sole forze il peso di un’immigrazione strutturale, specie ove si pensi che tutte le imbarcazioni di soccorso delle ONG sembrano singolarmente avere come destinazione i soli porti italici. Sicché, proprio al fine di ribadire il primato della dignità della persona umana contro ogni tentativo geopolitico di incentivare Stati più o meno autoritari ad ingabbiare esodi strutturali con sistemi illiberali, è evidente che per tutti – Stato, UE e ONG – deve valere il principio di responsabilità, che richiede agli Stati soluzioni conformi al diritto internazionale, ma che impone pure alle ONG un dovere di collaborazione tutte le volte in cui si presta soccorso in mare e si chiama così uno Stato (quale?) a prendersi cura delle persone. Tale principio non cancella ovviamente gli slanci ideali, ma li riconnette ad un necessario bilanciamento di interessi condotto pur sempre alla luce del principio di dignità della persona umana.

Se dunque, da un lato, nel codice di condotta riemerge un rigurgito della “terra” – e, in particolare, del diritto statale – esso assume un significato ora diverso e più complesso. Lo dimostra, fra l’altro, la positiva scelta di non blindare da subito il codice di condotta con la forza di legge, perché in una prima fase di attuazione esso non può che essere uno strumento agile, aperto alla dialettica fra lo Stato e le ONG. Non a caso, in occasione della recente firma del codice da parte della ONG Mediterranee, sono state aggiunte alcune postille personalizzate, precisandosi fra l’altro che tale organizzazione non accetterà armi a bordo delle sue navi (pur permanendo l’impegno ad avere ufficiali di polizia giudiziaria, se necessario).

Firmando il codice, le ONG assumono ulteriori impegni, fra i quali quelli di: non entrare nelle acque libiche, salvo in situazioni di grave ed imminente pericolo che richiedano assistenza immediata, e di non ostacolare le attività di salvataggio della guardia costiera libica; a rispettare l’obbligo di non spegnere o ritardare la trasmissione dei segnali; non effettuare comunicazioni o inviare segnalazioni luminose per agevolare la partenza e l’imbarco di natanti che trasportano migranti, fatte salve le comunicazioni necessarie nel corso di eventi SAR per preservare la sicurezza della vita in mare; fornire al competente Centro di coordinamento del soccorso in mare (d’ora in poi, MRCC) le informazioni relative all’idoneità tecnica (relativa alla nave, al suo equipaggiamento e all’addestramento dell’equipaggio) per le attività di soccorso, ferma restando l’applicazione delle disposizioni nazionali ed internazionali sulla sicurezza dei natanti e le altre condizioni tecniche previste; assicurare che, quando un caso di Save and Rescue avviene al di fuori di una zona di salvataggio ufficialmente istituita, il comandante della nave provveda immediatamente ad informare le autorità competenti degli Stati di bandiera, ai fini della sicurezza, e il MRCC competente per la più vicina SRR, quale “better able to assist” (al riguardo si precisa, che la segnalazione allo Stato di bandiera rappresenta più un impegno, mentre la notifica al competente MRCC richiama un obbligo vigente del diritto internazionale).

Accanto poi all’impegno di tenere costantemente aggiornati gli organi di coordinamento e gli Stati di bandiera, si segnala quello di non trasferire su altre navi le persone salvate: in questo modo, si introduce il principio generale secondo cui dopo l’imbarco delle persone soccorse, le navi delle ONG dovrebbero, di norma, completare l’operazione sbarcando le medesime in un porto sicuro sotto il coordinamento del competente MRCC, salvo le situazioni indicate dallo stesso codice di condotta. Tuttavia, sempre in occasione della firma della ONG Mediterranee, con una postilla finale si è escluso tale impegno nel caso in cui il trasbordo fra navi sia diretto dalla MRCC di Roma. A ciò si aggiunge, più in generale, l’impegno per le ONG di cooperare con l’MRCC, eseguendo le sue istruzioni ed informandolo preventivamente di eventuali iniziative intraprese autonomamente perché ritenute necessarie ed urgenti.

Tra gli aspetti più controversi del Codice si annovera sicuramente la già ricordata previsione della necessaria presenza delle ONG, per il tempo strettamente necessario e su richiesta delle Autorità̀ italiane competenti, di funzionari di polizia giudiziaria affinché questi possano raccogliere informazioni e prove finalizzate alle indagini sul traffico di migranti e/o la tratta di esseri umani, senza pregiudizio per lo svolgimento delle attività̀ umanitarie in corso. Il Codice contempera tale previsione con la necessità di rispettare (…“fatte salve”…) le norme internazionali relative, fra l’altro, alla giurisdizione dello Stato di bandiera dell’imbarcazione ed alle competenze del comandante, precisando che non dovrà esservi alcuna interferenza dei funzionari di polizia. Il vero punctum dolens che ha indotto alcune ONG a non firmare il codice è proprio l’impegno ad avere persone armate a bordo, che violerebbe il c.d. principio di neutralità che caratterizza e condiziona alcune missioni umanitarie (si pensi a quella svolta da medici senza frontiere).

In verità, su questo punto, come già ricordato, si sono aperti alcuni spiragli in occasione della firma dell’ONG Mediterranee (in particolare, la nave Acquarius, in collaborazione con Msf). Si tratta di una logica di collaborazione essenziale da entrambe le parti. Lo stesso codice contempla l’impegno ad una cooperazione leale con l’Autorità̀ di Pubblica Sicurezza del previsto luogo di sbarco dei migranti, trasmettendo le pertinenti informazioni di interesse e almeno due ore prima i documenti che dovrebbero essere completati durante le fasi di soccorso e tragitto. Del resto, il salvataggio in mare produce effetti immediati, ma anche effetti mediati, che poi dovranno essere gestiti dal nomos della terra.

Più in generale, poi, sembra sconsigliabile un netto rifiuto da parte delle ONG per la stessa priorità di salvataggio delle vite, visto che, in questo quadro di profonda crisi europea, si corre davvero il rischio di innescare reazioni eccessive, fino all’ipotesi estrema di una chiusura generalizzata dei porti (basti pensare all’atteggiamento di Malta e di altri partners europei), ciò che invero renderebbe alla fine impossibile la stessa attività di Save and Rescue. Piuttosto, occorre ottimizzare il principio di proporzionalità, eliminando o temperando nel Codice tutte quelle previsioni che eccedono il c.d. “minimo mezzo”, ovvero che contemplano strumenti sovradimensionati. Ad esempio, dalla bozza iniziale del codice è stato eliminato il divieto di ingresso nei porti italiani delle imbarcazioni delle ONG non firmatarie. Ma è evidente che proprio la natura flessibile del codice potrà indurre a successive modifiche in vista dell’evoluzione del quadro generale. Comunque sia, ad oggi, oltre alla Sos Mediterranee, hanno firmato la Proactiva Open Arms, la Migrant offshore aid station (Moas) e Save the children.

Non si può invero nascondere come al fondo dell’intera operazione vi sia il preciso scopo di limitare sensibilmente i flussi migratori, come dimostra l’impegno per le ONG, previsto nel codice, di recuperare i mezzi di trasporto marittimi utilizzati dagli scafisti e la scelta del Governo di istituire entro settembre un MRCC direttamente in Libia. A ciò si aggiunge un repentino e singolare cambio di rotta della posizione della Guardia costiera libica, che ha deciso di presidiare non solo le acque libiche ma anche di istituire una zona SAR che limita l’accesso delle ONG nella porzione di mare internazionale adiacente. Di conseguenza, tre ONG (Medici senza frontiere, Sea Eye e Save the children) hanno deciso di sospendere temporaneamente le attività di soccorso in mare per garantire la sicurezza del proprio equipaggio.

Si vedrà se l’Italia e l’Europa vorranno davvero non solo contenere flussi, ma anche individuare soluzioni, per nulla facili ma necessarie, rispettose della dignità delle persone e del diritto internazionale, a partire dalla gestione dei flussi in Libia e dalla necessità di rivedere le proprie legislazioni sull’immigrazione per istituire efficaci canali di immigrazione legale. Perché, come il passato insegna, non ogni mezzo capace di realizzare i fini politici di uno Stato sottrae un popolo al giudizio morale della storia.

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