In tema di nomina dei ministri e poteri del Presidente della Repubblica

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di Alessandro Gigliotti*

La recentissima vicenda del (mancato) Governo Conte ha riaperto il dibattito sull’iter di formazione dell’esecutivo e, soprattutto, sui poteri del Presidente della Repubblica in ordine alla nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri. È noto che, in argomento, le disposizioni costituzionali sono assai stringate, limitandosi l’art. 92 a disporre che «il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri». Il resto è demandato a consuetudini, convenzioni, prassi, non per questo meno cogenti delle norme espresse, ma indubbiamente più sfuggenti e controverse.

Quanto alla nomina del Presidente del Consiglio, i poteri presidenziali vanno letti alla luce del legame esistente tra l’art. 92 e il successivo art. 94, il quale prevede che il Governo debba avere la fiducia delle due Camere. Ne consegue che il Capo dello Stato non gode di piena discrezionalità nella scelta del nome cui conferire l’incarico, dovendo egli tenere conto degli equilibri parlamentari, della maggioranza formatasi presso le due Camere, e che per tali ragioni è tenuto a consultare preventivamente i rappresentanti dei gruppi politici che siedono in Parlamento. Nondimeno, nella delicata fase della nomina del Capo del Governo il ruolo presidenziale è tutt’altro che puramente notarile: è proprio in relazione a tale potere che si invera la nota immagine di Giuliano Amato, che paragona i poteri presidenziali ad una fisarmonica, in quanto questi si riducono o si dilatano a seconda del grado di maggiore o minore stabilità del sistema. E così, se dinanzi ad una chiara maggioranza parlamentare che si riconosce in una indiscussa leadership il Presidente della Repubblica non può che prenderne atto e nominare detto leader alla carica di Presidente del Consiglio, nei casi di crisi di governo e/o di maggioranze scarsamente chiare o coese il ruolo presidenziale si amplifica notevolmente. Sino a giungere, nell’ipotesi più drastica della crisi di sistema, alla situazione nella quale il Presidente della Repubblica assurge al ruolo di «reggitore dello Stato», secondo quanto teorizzato oltre cinquant’anni fa da Carlo Esposito, come accaduto del resto più volte nel nostro ordinamento con l’esperienza dei «Governi del Presidente».

Ben diverso, invece, il ruolo presidenziale nella fase successiva, quella in cui si delinea la compagine ministeriale. Qui si pone il problema della dialettica tra Presidente della Repubblica, titolare del potere di nomina, e Presidente del Consiglio, cui compete la proposta. Già dal mero dato testuale dell’art. 92, del resto, si deduce che la «scelta» effettiva non spetta né al Capo dello Stato, poiché questi non è in condizione di esercitarla in assenza di una proposta, né interamente al Capo del Governo, poiché altrimenti la Costituzione avrebbe assegnato a quest’ultimo il potere di nomina per mezzo di un proprio decreto. Il fatto che l’art. 92 presupponga una collaborazione tra due organi, pertanto, deve rispondere ad una qualche logica. Non è sufficiente, di per sé, chiamare in causa motivazioni di ordine storico, per quanto non del tutto irrilevanti, in ragione delle quali il potere di nomina dei ministri, spettante al Re, si sia trasferito pressoché ovunque in capo al Presidente della Repubblica. È infatti da ritenere che, per quanto il potere di proposta venga giustamente interpretato nel senso di affidare la scelta effettiva dei ministri al Presidente del Consiglio – che li concorda, in realtà, con la propria maggioranza –, al Presidente della Repubblica debba spettare un qualche margine di valutazione sulla lista. Si tratta di capire in che misura.

Orbene, il fatto che il Presidente della Repubblica nomini i ministri, ma su proposta di un altro soggetto, implica anzitutto che il Quirinale non possa avanzare, quanto meno formalmente, proprie candidature. I casi anche recenti di ministri «suggeriti», se non addirittura «imposti», dal Quirinale sono pertanto indice non di un potere di scelta spettante al Capo dello Stato, quanto di una moral suasion esercitata nei confronti del Capo del Governo. Più delicato, invece, è rispondere al quesito se il Presidente della Repubblica possa rifiutare una proposta, possa cioè porre un veto su un certo nome. La risposta non può che essere negativa. Egli può senz’altro confrontarsi con il Presidente incaricato, consigliarlo, fargli notare che una certa nomina è inopportuna, che per quel determinato ministero è preferibile un’altra figura e così via. Non di più, però. Rifiutare espressamente una nomina, in astratto, può anche ammettersi, ma solo per gravi motivi e mai per ragioni di natura politica. Il Presidente della Repubblica è il garante della Costituzione, dei suoi valori, delle sue procedure, dei meccanismi istituzionali, del gioco democratico. È un arbitro, non un giocatore. Qualora andasse ad incidere sulle scelte di indirizzo politico riservate al binomio Governo-Parlamento, finirebbe per collocarsi al di fuori del perimetro tracciato dalla Carta costituzionale.

Non muta i termini della questione neppure richiamare i precedenti nei quali il Presidente della Repubblica avrebbe opposto un rifiuto nei confronti di un nome sottopostogli dal Presidente incaricato. Da Darida a Previti, da Maroni a Gratteri, sono diversi i Presidenti e i Governi chiamati in causa. Simili precedenti, tuttavia, non smentiscono quanto affermato sinora, semmai ne danno puntuale conferma. Nei casi citati il Presidente della Repubblica ha sì espresso perplessità sul nome proposto, ma esclusivamente in virtù di gravi motivi generalmente legati alla sfera personale dell’interessato e mai per ragioni puramente politiche; peraltro, ed è il punto chiave, tali perplessità sono rimaste confinate ai colloqui svolti nelle stanze del Quirinale. Il veto, in altri termini, è stato posto in camera caritatis, con il Presidente del Consiglio che ha – bon gré mal gré – deciso di accogliere i rilievi del Quirinale e puntare su una personalità diversa, facendo una nuova «proposta» al Colle e mantenendo il procedimento nell’alveo dell’art. 92. Tant’è vero che si ha contezza di tali precedenti solo tramite indiscrezioni.

In tema di nomina dei ministri, pertanto, i poteri presidenziali sono molto più contenuti rispetto a quanto avviene per la preposizione del Presidente del Consiglio. Lo conferma la natura giuridica degli stessi atti presidenziali, secondo quanto teorizzato dalla migliore dottrina: mentre l’atto di nomina del Capo del Governo è considerato un atto complesso, nel quale cioè la volontà presidenziale deve fondersi con quella del ministro controfirmante, gli atti di nomina dei ministri proposti dal Presidente del Consiglio rientrano nella categoria degli atti «formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi» (Mortati). Atti nei quali il ruolo presidenziale è circoscritto ad una verifica della legittimità degli stessi, alla compatibilità ed alla conformità con il quadro costituzionale.

In definitiva, nella fase della nomina dei ministri il ruolo decisivo spetta a colui che ha il potere di «proposta», non a colui che ha il potere di «nomina». La scelta dei ministri compete al Presidente del Consiglio e non al Presidente della Repubblica. Tuttavia, essendo quest’ultimo titolare del potere di nomina, nonché garante della Costituzione, ha senz’altro il potere di valutare ogni singola proposta, non per sindacarne il merito politico, ma esclusivamente per assicurare il rispetto dei valori costituzionali e delle regole del gioco. Il Presidente della Repubblica non sceglie i ministri e non può mettere il veto sui nomi proposti dal Capo del Governo, ma ha la possibilità di consigliare, dissuadere, indirizzare. In questa sfera così nebulosa e indefinita, può anche accadere che il Quirinale «imponga» un certo nome o «convinca» a non nominare una certa persona, ma sempre nel quadro di una moral suasion, di quel potere di influenza connaturato al ruolo presidenziale e che è fisiologico sia esercitato nei confronti del Presidente del Consiglio all’atto della formazione del Governo.

* Dottore di ricerca in Teoria dello Stato e istituzioni politiche comparate presso l’Università di Roma La Sapienza

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