Le conclusioni del Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018 sulle migrazioni: più autorità e meno diritti nello spazio Schengen

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di Marco Magri

Chi pensava che le vicissitudini della nave Aquarius avrebbero influito sulle decisioni di politica migratoria del Consiglio europeo del 28 e 29 giugno 2018, sarà probabilmente rimasto deluso: al vertice di Bruxelles hanno prevalso le divisioni, i nazionalismi, l’antagonismo che caratterizza il comportamento degli Stati membri di fronte al dilemma tra chiusura e apertura dello spazio Schengen.

In realtà, il documento conclusivo dei lavori del Consiglio datato 28 giugno 2018 dimostra che a Bruxelles, malgrado la congerie di dichiarazioni televisive, di conferenze stampa, di tweets, di colloqui informali e vertici ristretti, un principio è stato condiviso senza riserve:  accogliere i migranti regolari, respingere quelli irregolari, aiutarli tutti, fin dove possibile, “a casa loro”. Non si saprebbe cos’altro dire, scorrendo punto per punto le 12 conclusioni del Consiglio: vi si trovano stabiliti obiettivi come aumentare gli investimenti europei, non solo finanziari, in Africa, bloccare i flussi irregolari, rafforzare le frontiere esterne, ridurre i movimenti secondari, completare la creazione di un sistema comune di asilo ed avviare una riforma responsabile e solidale del regolamento Dublino (n. 604/2013); sottinteso, nella parte in cui stabilisce (art. 13) la competenza dello Stato di prima accoglienza sulle domande di protezione internazionale, nel caso in cui risulti che il richiedente ha varcato illegalmente le frontiere dello Stato medesimo.

Nulla si afferma invece, nel documento, in merito alle radici personalistiche degli ordinamenti europei: a quel «comune impegno per la libertà ancorata ai diritti dell’uomo, alle istituzioni democratiche e allo stato di diritto» proclamata dal Consiglio europeo quasi venti anni fa a Tampere (14-15 ottobre 1999), quando tutto, nella politica migratoria della Ue, sembrava volgere in senso opposto.

Guardare a questa involuzione con distacco non è semplice, come accade di solito davanti alle cose che non si vorrebbero mai vedere. Ma tant’è: l’Unione in questi ultimi anni ha messo a punto una politica armonizzata dei visti d’ingresso, ha stimolato la cooperazione giudiziaria finalizzata a punire i trafficanti di esseri umani, ha consolidato insomma una politica di “sicurezza” nell’acquis di Schengen. Continua invece a disinteressarsi della dimensione sociale dei diritti dei migranti: del loro benessere, della loro istruzione, del loro inserimento sociale, della loro famiglia. Tutto si riduce all’alternativa: rimpatrio o asilo.

Completamente sregolati restano i rapporti con le ONG, altro tema “caldo” di questi giorni; così come l’accesso alla giustizia delle persone imbarcate o tratte in salvo in mare, che di fatto non esiste, a parte le indagini del Mediatore europeo o dell’ombudsman previsto dal regolamento n. 1624/2016 per le controversie sul rispetto dei diritti umani nelle operazioni di Frontex.

Letto col senno di poi, anche il già citato Consiglio di Tampere del 1999, il cui atto conclusivo sembrava offrire un “sogno europeo” alle popolazioni dei paesi terzi (pace, solidarietà, eguaglianza, accoglienza, accessibilità), appare come il prodotto di una cultura euro-centrica non troppo lungimirante. Le donne e gli uomini che si imbarcano sulle coste dell’Africa verso l’Europa non lo fanno liberi di esercitare diritti analoghi a quelli garantiti in Europa, né possono sbarcare come quivi si conviene, ossia “regolarmente”. Essi sono costretti ad aggirare le regole di ingresso e di soggiorno.

Subordinare l’accoglienza alla regolarità dell’attraversamento dei confini – come anche a Tampere era specificato – non significa essere “accoglienti”, ma, semplicemente, forzare entro modelli irrealistici l’attuale fenomeno migratorio di massa. Già il parlare di viaggi intrapresi volontariamente, per distinguere l’emigrante (colui che vuole partire) dallo schiavo (il deportato o vittima di tratta) è il frutto di una cultura e di una giuridicità squisitamente europea. La verità è che nei natanti alla deriva, ricolmi di esseri umani, questa distinzione svanisce: ci sono soltanto persone da soccorrere.

Ecco tra l’altro uno dei motivi per cui viene spontaneo cercare risposte nel diritto internazionale sull’obbligo di salvataggio in mare (si veda in proposito l’intervento di Irini Papanicolopulu, che però non è pensato per regolare le attuali migrazioni di massa. Non che s’intenda sminuire l’importanza del punto di vista internazionalistico, ovviamente. Si vuole soltanto dire che il diritto internazionale non va preso come un ordine risolutivo, capace di sopperire alla mancanza di una politica europea che guardi nella loro interezza ai diritti delle persone tratte in salvo.

In un’epoca in cui il transito delle persone è preda di organizzazioni criminali, evoca per più aspetti le deportazioni (si pensi alle immagini di donne, uomini, bambini, ingannati dai trafficanti, che tornano sulle coste di partenza, costretti ad entrare nei centri nordafricani), occorrerebbe probabilmente prendere atto di un fenomeno del tutto nuovo rispetto al paradigma della “nostra” emigrazione.

Una politica dei salvataggi e dell’accoglienza delle persone recuperate in mare – che affianchi e, ove occorra, superi l’amministrazione e le sue tecniche di polizia (identificazione, espulsione, ricollocamento, concessione della protezione internazionale) – è la vera sfida dell’Unione: si tratta di individuare status, anche nuovi, appropriati a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Il Consiglio europeo del 28-29 giugno era un momento propizio per l’assunzione di simili progetti.

Sennonché, tornando alla realtà, si permetta di trascrivere il punto n. 6 delle conclusioni del Consiglio europeo del 28-29 giugno, che tanto è piaciuto ai governi di Francia e Germania e molto anche al nostro Presidente del consiglio dei ministri: «Nel territorio dell’UE coloro che vengono salvati, a norma del diritto internazionale, dovrebbero essere presi in carico sulla base di uno sforzo condiviso e trasferiti in centri sorvegliati istituiti negli Stati membri, unicamente su base volontaria; qui un trattamento rapido e sicuro consentirebbe, con il pieno sostegno dell’UE, di distinguere i migranti irregolari, che saranno rimpatriati, dalle persone bisognose di protezione internazionale, cui si applicherebbe il principio di solidarietà. Tutte le misure nel contesto di questi centri sorvegliati, ricollocazione e reinsediamento compresi, saranno attuate su base volontaria, lasciando impregiudicata la riforma di Dublino».

Ecco dunque la soluzione definitiva: il salvataggio dei migranti in mare resta un obbligo regolato dal diritto internazionale; l’accoglienza delle persone, una volta tratte in salvo, è raccomandata e supportata dall’Unione, ma resta una facoltà, non un dovere, per gli Stati membri.

Chiudere i porti alle ONG, come ha fatto l’Italia, risulterà dunque conforme al diritto dell’Unione, così come non chiuderli, perchè la garanzia dei diritti dei migranti dipenderà da limitazioni di sovranità spontanee, occasionali, e spesso dalla risoluzione di difficili controversie di diritto internazionale, condizionate dal livello di gravità e di precipitazione delle esigenze umanitarie.

E i giudici? La Corte di giustizia, il 6 settembre 2017 (C-643/15 e C-647/15) ha respinto il ricorso presentato da Ungheria e Repubblica slovacca contro la decisione, adottata dal Consiglio Ue a beneficio di Italia e Grecia, di ricollocamento di quote di migranti, in deroga al regolamento Dublino, a causa dell’afflusso migratorio improvviso del 2015 (come consente l’art. 78 par. 3 del Tfue). Nonostante la sentenza, quei Paesi non hanno mai neppure iniziato ad ottemperare alla decisione impugnata. A quanto pare, neppure i giudici dell’Unione possono molto, di fronte alla violazione dei diritti delle popolazioni migranti.

Credo abbia ragione chi ha osservato che la condizione dei principi sanciti dagli articoli 78-80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione è in questo momento simile a quella in cui si trovavano le norme costituzionali di principio o “programmatiche” nel secondo dopoguerra italiano; ed anche la pubblica opinione, l’informazione, non sembrano reagire a questa involuzione delle tradizioni europee verso forme nazionalistiche ed autoritarie dei rapporti con le persone migranti.

Nei giorni scorsi il ministro dell’interno italiano ha dichiarato pubblicamente la sua soddisfazione per aver provocato, con la chiusura dei porti nazionali, la diminuzione dei salvataggi effettuati dalle ONG, perchè questo significa che “meno persone partono, meno persone muoiono”. In realtà in questi giorni le persone hanno ricominciato ad annegare al largo della Libia, mentre quelle salvate dalle Autorità locali sono state riportate a terra e condotte in centri di accoglienza del tutto privi di garanzie per i loro diritti. Speriamo solo che, mentre nell’Unione europea si discute su come realizzare il programma di accoglienza “regolamentata” abbozzato dal Consiglio europeo nell’incontro del 28-29 giugno, non prenda avvio, più a sud, una nuova catastrofe umanitaria, stavolta, più che mai, preparata a tavolino.

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