Iniziativa legislativa popolare e democrazia rappresentativa parlamentare: un delicato equilibrio

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di Salvatore Curreri

I disegni di legge costituzionali proposti per sottoporre a referendum le iniziative legislative popolari non approvate dal Parlamento possono costituire un efficace rimedio alla crisi di partecipazione politica; attenti, però, a non alterare il delicato equilibrio costituzionale tra democrazia rappresentativa parlamentare e istituti di democrazia diretta.

La Commissione Affari costituzionali della Camera sta in questi giorni esaminando in sede referente due proposte di legge costituzionali, entrambe dirette a potenziare l’iniziativa legislativa popolare attraverso l’introduzione su di esse del referendum c.d. propositivo.

La prima (C. 726 Ceccanti del gruppo del Partito Democratico) prevede l’innalzamento dalle attuali 50 a 100 mila delle firme necessarie per presentare una proposta di legge. Se entro diciotto mesi le Camere non approvino tale proposta o l’approvino alterandone i principi fondamentali, nei sei mesi successivi un milione di elettori può chiedere che tali principi siano sottoposti a referendum propositivo. Tale referendum è valido se vi partecipi la maggioranza degli elettori che hanno votato alle ultime elezioni politiche per la Camera. Entro trenta giorni da tale richiesta, la Corte costituzionale può dichiarare il referendum propositivo inammissibile se in contrasto con la Costituzione oppure se riguarda: proposte di modifica della Costituzione o di leggi costituzionali; leggi a garanzia delle minoranze linguistiche o riguardanti i rapporti tra Stato e, rispettivamente, Chiesa cattolica o confessioni acattoliche; progetti di legge recanti significativi oneri finanziari, aventi contenuto meramente abrogativo o riferiti a più oggetti tra loro disomogenei. Se tali principi fondamentali sono approvati a maggioranza dei voti validi, entro i successivi sei mesi le camere approvano il progetto di iniziativa popolare o altro progetto che li recepisca.

La seconda (C. 1173 D’Uva del Movimento 5 Stelle) affianca invece all’attuale iniziativa legislativa popolare proposta da cinquantamila elettori, quella propositiva. Cinquecentomila elettori, infatti, possono presentare una proposta di legge ordinaria alle Camere. Queste ultime possono approvare, non approvare oppure modificare tale proposta entro diciotto mesi dalla sua presentazione. Negli ultimi due casi, se i promotori non intendono rinunciare alla proposta, questa viene sottoposta a referendum, eventualmente insieme a quella diversa approvata dalle Camere. L’elettore, quindi, potrebbe votare: per la proposta d’iniziativa popolare; per quella votata dal Parlamento; contro entrambe mantenendo lo status quo; per entrambe, in tal caso potendo esprimere quale delle due proposte, se entrambe vincenti, preferisce. Il referendum è comunque valido indipendentemente al numero dei votanti. La proposta di legge è approvata se ottiene la maggioranza dei voti validi. Se entrambe le proposte – quella d’iniziativa popolare e quella parlamentare – ottengono tale maggioranza, è approvata quella con più voti. Il tutto a meno che la Corte costituzionale abbia preventivamente giudicato la proposta dei promotori inammissibile perché: non rispetta i principi e diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione e i vincoli europei e internazionali; abbia contenuto disomogeneo; oppure non indichi i mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri finanziaria previsti. Tale giudizio di ammissibilità può essere anticipato, su richiesta degli stessi promotori, al momento in cui siano state già raccolte almeno centomila firme, così da evitare evidentemente un inutile dispendio di energie.

Indubbiamente, entrambe le proposte muovono dal comune intento di rafforzare l’iniziativa legislativa popolare attraverso l’introduzione del c.d. referendum propositivo. Intento certamente condivisibile, tanto più in tempi come gli attuali in cui il crescente tasso di astensionismo elettorale denota in termini tanto inequivocabili quanto preoccupanti la crisi di partecipazione degli elettori alla vita politica del Paese. Inoltre, sotto questo profilo, l’introduzione di tale nuovo istituto pone definitivo rimedio, per come solo la Costituzione può fare, al mancato obbligo d’esame parlamentare dei disegni di legge d’iniziativa popolare come le statistiche purtroppo dimostrano.

Se però la proposta Ceccanti sembra, invero eccessivamente incentrata sull’esigenza di mantenere quasi inalterata la centralità decisionale del Parlamento, contro la cui volontà per indire un referendum propositivo occorrerebbero ben un milione di firme, la proposta D’Uva pare all’opposto ispirarsi ad un netto favor verso la volontà del corpo elettorale, rischiando così di alterare l’attuale equilibrio costituzionale tra democrazia parlamentare rappresentativa e istituti di democrazia diretta. Questi ultimi, infatti, sono previsti in Costituzione non per sostituire ma per integrare la prima: ora per sollecitare le camere ad inserire determinati argomenti nell’agenda politica (petizione e iniziativa legislativa); ora per evitare che rimangano in vigore leggi non corrispondenti alla volontà maggioritaria del popolo sovrano (referendum abrogativo).

Rispetto a tale equilibrio costituzionale la proposta D’Uva certamente non bypasserebbe la mediazione parlamentare, giacché la conversione della proposta d’iniziativa legislativa in quesito referendario conseguirebbe dalla decisione delle camere di non approvarla o modificarla in modo ritenuto dai suoi promotori non condivisibile, peraltro dopo una prevedibile inedita interlocuzione e negoziazione con la commissione parlamentare competente per materia; fase questa certamente meritevole di una specifica disciplina, anche in sede di regolamenti camerali.

Di contro, tale proposta non prevede quei limiti atti ad evitare che l’iniziativa legislativa propositiva possa essere strumentalmente utilizzata in senso alternativo, e non complementare, alla rappresentanza politica, magari per proporre un indirizzo politico alternativo a quello della maggioranza parlamentare e di governo, così da acuire i contrasti tra elettori e maggioranza parlamentare-governativa.

In primo luogo, infatti, la proposta D’Uva non prevede alcun quorum strutturale per la validità della consultazione referendaria. Per quanto sia condivisibile la preoccupazione da cui tale proposta muove, e cioè l’esigenza di evitare che, come finora accaduto, la somma tra astensionismo strutturale e astensionismo “contrario” porti all’invalidità della consultazione referendaria per mancata partecipazione della maggioranza degli aventi diritto, la soluzione indicata pare cadere nell’eccesso opposto perché consentirebbe alla maggioranza di una modesta minoranza di elettori di approvare (o abrogare) una legge magari approvata da un’ampia maggioranza parlamentare. Non è affatto dimostrato che l’assenza di tale quorum induca gli elettori ad una maggiore, anziché minore, partecipazione. In ogni caso, la sola prospettazione di tale rischio, certo non escludibile a priori, dovrebbe consigliare, se è consentito, maggiore prudenza. A tale prudenza pare invece ispirata la proposta Ceccanti che, come detto, prevede l’introduzione di un quorum “pari alla maggioranza degli elettori che hanno preso parte alla precedente votazione per l’elezione della Camera dei deputati”. Soluzione che ha trovato l’autorevole conforto della Corte costituzionale alla quale non è apparso “irragionevole, in un quadro di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum strutturale non rigido, ma flessibile, che si adegui ai vari flussi elettorali, avendo come parametro la partecipazione del corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio regionale, i cui atti appunto costituiscono oggetto della consultazione referendaria” (sentenza n. 372/2004, § 8 cons. dir.).

In ogni caso, alla luce delle necessarie correlazioni tra referendum abrogativo e iniziativa legislativa propositiva, i due quorum strutturali dovrebbero essere uguali. Diversamente, infatti, sarebbe paradossalmente più facile approvare una legge (anche abrogativa) che abrogarla, benché in entrambi i casi si tratterebbe di testi approvati dalle camere (nel primo caso in termini di proposta legislativa da sottoporre agli elettori, nel secondo di vera e propria legge).

In secondo luogo, la proposta D’Uva non prevede alcun numero di iniziative che possono essere sottoposte a referendum propositivo, sicché sarebbe ben possibile presentare una molteplicità di proposte, così come accaduto su iniziativa radicale per i referendum abrogativi (le c.d. infornate referendarie)

In terzo luogo, in assenza di espressi limiti, secondo la proposta D’Uva l’iniziativa legislativa propositiva potrebbe avere ad oggetto materie in cui la Costituzione prevede

  1. un procedimento legislativo diverso da quello normale o per il tipo di quorum deliberativo richiesto (artt. 79.1 e 116.3 Cost.) o perché la legge deve conformarsi agli accordi o alle intese in precedenza raggiunti (artt. 7.2-3, 8.3 e 116.3 Cost.);
  2. una iniziativa legislativa riservata al Governo (artt. 77.2 e 81.4 Cost.)
  3. che non si possa svolgere un referendum abrogativo (art. 75.2 Cost.: leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali). Se è vero, infatti, che l’introduzione dell’iniziativa legislativa propositiva dovrebbe restituire il referendum abrogativo alla sua originaria natura, evitando che, come accaduto, sia usato per introdurre nuove disposizioni tramite la tecnica del “ricorso normativo”, è anche vero che nulla esclude, in assenza di un apposito divieto, che l’iniziativa legislativa sia utilizzata in senso abrogativo al fine di eludere ai limiti di materia ed al quorum strutturale previsti dall’art. 75.2 Cost.

Da qui la necessità che l’iniziativa legislativa popolare propositiva sia sottoposto agli stessi limiti di materia previsti per il referendum abrogativo. Ciò pare tanto più necessario se si consideri il rischio, certo non escludibile a priori, che essa possa essere sapientemente e strumentalmente utilizzata sostanzialmente per riscrivere la legge di bilancio. Non si tratterebbe di vietare tale iniziativa sulle leggi che comportano maggiori spese o minori entrate, il che significherebbe di fatto restringere, fino quasi ad annullare, l’ambito di operatività di tale nuovo istituto, dato che la quasi totalità delle iniziative si scontrerebbe contro tale limite, quanto piuttosto evitare che tramite essa si proponga una manovra di bilancio alternativa a quella approvata, su cui, come detto, il Governo ha iniziativa legislativa riservata (art. 81.4 Cost.).

Un’ultima notazione. La proposta D’Uva introdurrebbe il controllo preventivo di costituzionalità, finora estraneo al nostro ordinamento. In Costituzione, infatti, il giudizio di legittimità costituzionale della Corte costituzionale è distinto da quello di ammissibilità del referendum, esercitato in riferimento alle materie per cui esso è vietato ex art. 75.2 Cost. e alla sussistenza dei successivi requisiti introdotti dalla giurisprudenza costituzionale. Ma se la Corte costituzionale, nel valutare l’ammissibilità della iniziativa legislativa propositiva, deve valutare il rispetto dei principi e diritti costituzionali fondamentali, nonché dei vincoli internazionali e degli obblighi dell’U.E., pare difficile, se non impossibile, che, sulla base di tale ampio parametro, essa non svolga contemporaneamente un giudizio preventivo sulla legittimità costituzionale della normativa che si vorrebbe sottoporre all’approvazione da parte del corpo elettorale, al fine di evitare l’entrata in vigore di un testo incostituzionale.

Un commento su “Iniziativa legislativa popolare e democrazia rappresentativa parlamentare: un delicato equilibrio

  1. Condivido l’approccio aperto ma prudente del prof. Curreri. Condivido anche il giudizio critico delle due proposte commentate. La prima è poco più di un cinico inganno. La seconda è un errore caratteristico dei pregiudizi del momento. Per giudicare serve una solida analisi e principi chiari. Bisogna partire dall’alto: che cos’è o dovrebbe essere l’iniziativa popolare? Non è (solo) uno strumento complementare (integrativo rispetto) alla democrazia rappresentativa, utile per combattere altre deviazioni ritenute peggiori, ma ne è l’indispensabile correttivo; quindi un necessario strumento di controllo.
    I costituenti più perspicaci e più lungimiranti l’avevano capito: “Nel dibattito in Assemblea costituente fu ammesso il principio della iniziativa popolare, ma venne respinta la proposta di Costantino Mortati di referendum finale, su iniziativa di un decimo o di un ventesimo degli elettori, in caso di voto negativo o di inerzia del Parlamento entro il termine di sei mesi sul progetto di legge presentato da centomila elettori. Inoltre, nel Progetto presentato dalla Commissione per la Costituzione venne esclusa l’iniziativa popolare in materia di revisione costituzionale, attribuita solo alle Camere e al Governo. Alla fine in Assemblea fu approvato l’art. 71, comma 2, il quale attribuisce a cinquantamila elettori il potere di presentare un progetto di legge redatto in articoli senza alcun obbligo di esame e di deliberazione da parte delle Camere.” (http://www.riformeistituzionali.gov.it/media/1203/iniziativa-legislativa-popolare_la-storia.pdf).
    L’idea dell’iniziativa popolare come correttivo dell’intero impianto rappresentativo (Parlamento, Presidente eletto dal Parlamento, Presidente del Consiglio nominato dal Presidente ma godendo della fiducia del Parlamento, Ordine giudiziario nominato dagli altri poteri) è un corollario della teoria della rappresentanza politica, concetto chiave del costituzionalismo. Da questo principio, se accettato, discendono numerose conseguenze per l’impostazione corretta di una soluzione alternativa alle due proposte commentate nell’articolo.
    Indico solo sommariamente alcune di queste conseguenze: deve essere prevista l’iniziativa popolare in materia costituzionale, la più importante; serve controllo costruttivo e non giudicativo (non si tratta di sentenziare valido vs. non valido, ma di fornire i suggerimenti per rendere l’iniziativa coerente) da parte della Corte costituzionale la quale non interviene quale giudice supremo della conformità, ma da consulente della coerenza; servono condizioni differenziate di firme e di quorum a seconda della natura dell’iniziativa; il Parlamento gode di ampie facoltà di intervenire nel processo di formulazione; il presidente indice il referendum solo se dopo un tempo congruo persiste un disaccordo fra Parlamento e promotori.
    Bisogna superare l’idea semplicista (e sbagliata) della maggioranza semplice. La democrazia rappresentativa, il Parlamento, serve esattamente a quello: l’assemblea eletta supera l’approccio primitivo ed fuorviante di un aut-aut su un agenda che è ancora da determinare; lo fa attraverso una procedura di dibattito, di confronto e di formulazione di un compromesso. Le regole di maggioranza cambiano, se le soluzioni sono più di due (cf. Condorcet). La discussione intorno alla Brexit esemplifica tutti i problemi e malintesi del caso: Parlamento o verdetto popolare? scelta fra due o più soluzioni? asimmetria fra uscire e rimanere, cioè salto irreversibile nel buio e conservazione provvisoria dello status quo. Perché non pretendere che solo una maggioranza assoluta degli aventi diritto può sconvolgere i principi del sistema (la costituzione)? Esigere condizioni ambiziose (e differenziate) di firme e di quorum è ragionevole, ma non sono coerenti poteri assoluti di ammissibilità delle iniziative, tempi o procedure che vanificano lo scopo sostanziale, formalismi nella verifica delle firme incompatibili con le possibilità dei mezzi digitali.
    Senza un’iniziativa popolare come quella pensata da Costantino Mortati (e prima di lui da numerosi costituzionalisti, e prima ancora da attori politici come Condorcet) la democrazia rappresentativa fondata sul potere supremo del popolo è, se va bene, incompleta, se no piuttosto fasulla, ingannevole. Come l’Italia nel vicolo cieco del potere eccessivo dei capo-partiti anche la Francia bloccata nell’impasse dello strapotere del Presidente della Repubblica guarderà (di nuovo) in quella direzione. Il grande progetto di riforma costituzionale non sarà quello impostato due anni fa da Renzi, e nemmeno quello immaginato all’inizio del suo mandato da Macron, ma quello di Costantino Mortati e … di Condorcet.

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