In memoriam del giusto procedimento legislativo

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di Salvatore Curreri

Era assolutamente prevedibile che, di cattivo in precedente in cattivo precedente, si arrivasse ad approvare la legge di bilancio senza di fatto esame parlamentare.

Invero, non è la prima volta purtroppo che tale legge venga approvata tramite il ricorso del Governo alla questione di fiducia su un emendamento interamente sostitutivo (c.d. maxi-emendamento) del testo fino ad allora discusso dall’Aula, talora in modo inutile e, financo, surreale.

Nelle legislature precedenti, però, il testo del maxi-emendamento recepiva e blindava l’accordo raggiunto in Commissione Bilancio all’interno della maggioranza, rispetto al quale le opposizioni avevano avuto comunque modo di esprimere le loro critiche e le loro contro-proposte.

Ora, invece, per la prima volta il Senato ha approvato il testo del maxi-emendamento sostitutivo della intera legge di bilancio senza che né la Commissione Bilancio, né l’Aula abbiano avuto materialmente il tempo per poter visionare e, di conseguenza, esaminarne ed approfondirne il contenuto e le scelte politiche di fondo. Dopo innumerevoli e umilianti rinvii, infatti, il testo del maxi-emendamento (un articolo unico suddiviso in quasi mille commi per complessive 270 pagine!) è stato presentato dal Governo in Aula alle ore 14,15 del 22 dicembre e, dopo un rapidissimo formale passaggio in Commissione, è stato approvato alle 2,35 del giorno dopo: appena dodici ore per esaminare, discutere e approvare quella che – merita di essere ricordato – è la legge in cui massimamente si esprime l’indirizzo politico della maggioranza di governo.

Il tentativo del Governo di addossare la responsabilità di tutto ciò alla negoziazione con la Commissione europea dimentica (o fa finta di dimenticare) che è stato lo stesso Governo a fine ottobre ad inviare a Bruxelles una Nota di aggiornamento che cambiava unilateralmente i valori di bilancio in precedenza concordati, costringendo così ad una lunga e faticosa trattativa cui non hanno certo giovato i toni oltranzisti e irriguardosi dei leader dei due partiti della coalizione di governo.

A chi scrive pare innegabile che siamo di fronte all’ennesima, ancor più grave, violazione dell’art. 72 della Costituzione, secondo cui “ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale” (primo comma); lo stesso articolo che, al successivo quarto comma, si preoccupa di prescrivere che la legge di approvazione dei bilanci sia approvata attraverso “la procedura normale di esame e di approvazione diretta” delle camere, e quindi non in commissione ma nell’Aula, cioè nella sede in cui trova massima espressione la rappresentanza politica della sovranità popolare.

Il ricorso per conflitto di attribuzioni preannunciato dai senatori del Partito democratico per violazione del “giusto procedimento legislativo” pare quindi assolutamente doveroso, benché è facile prevedere che la cultura antiparlamentare diffusa nel paese lo bollerà come roba da legulei. E del resto, “espediente da Azzeccagarbugli” fu definito, in modo sprezzante e inopportuno, dall’allora Presidente del Senato Grasso l’analogo ricorso presentato dal sen. Giovanardi e altri a seguito del mancato esame in commissione di quella che sarebbe poi diventata la legge sulle unioni civili.

Quel ricorso fu dichiarato inammissibile dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 149/2016, all’apice di una giurisprudenza che, smentendo le premesse da cui era partita nella sentenza n. 9/1959 (commentata con favore da Paolo Barile che vi individuò il crollo del mitico feticcio della insindacabilità degli interna corporis di ciascuna camera), ha progressivamente rinunciato ad esercitare il suo controllo sulla legittimità costituzionale del procedimento legislativo.

In quell’ordinanza, infatti, la Corte ha derubricato la lamentata violazione dell’obbligo di esame referente in commissione imposto dall’art. 72 Cost. a mera violazione delle norme e prassi parlamentari; per i giudici, infatti, «la menomazione lamentata dai ricorrenti inerisce tutta alle modalità di svolgimento dei lavori parlamentari come disciplinati da norme e prassi regolamentari, che scandiscono e regolano i momenti del procedimento di formazione delle leggi…” (X cons. dir.). In tal modo, sostenendo la natura esclusivamente regolamentare, e non costituzionale, del conflitto, la Corte ha dato per dimostrato ciò che invece avrebbe dovuto dimostrare, e cioè che dall’obbligo preliminare di esame in Commissione, sancito dall’art. 72.1 Cost. per ogni disegno di legge, non potesse trarsi alcun contenuto precettivo, in grado come tale d’imporsi sulle contrarie norme e prassi parlamentari e che, quindi, la loro applicazione non avesse comportato la menomazione delle attribuzioni costituzionali lamentate dai senatori ricorrenti.

In quell’occasione, quindi, la Corte costituzionale rinunciò a qualsiasi sforzo interpretativo per individuare quel contenuto minimo inderogabile del procedimento legislativo direttamente ed espressamente disciplinato dall’art. 72.1 Cost. al quale i regolamenti e la prassi parlamentari devono conformarsi, pena l’illegittimità del testo legislativo approvato per vizio in procedendo. Né la Corte colse quell’occasione per dare concreta e specifica attuazione alla possibilità, ammessa in teoria ma finora sempre negata in pratica, del singolo parlamentare di sollevare conflitto di attribuzioni a tutela delle sue prerogative qualora menomate a causa del cattivo uso dell’autonomia regolamentare della camera. Né, nel dichiarare inammissibile quel conflitto di attribuzioni, la Corte costituzionale avvertì il dovere di comunque richiamare le camere ad un maggior rispetto del dettato costituzionale di fronte alle sempre più gravi degenerazioni del procedimento legislativo. Richiami, invece, più volte, ma altrettanto inutilmente, rivolti (non dai Presidenti delle Camera ma) dal Capo dello Stato in sede di promulgazione.

Se a tutto ciò si aggiungono gli effetti deflagranti che avrebbe una eventuale dichiarazione d’incostituzionalità della legge di bilancio, pare estremamente difficile che la Corte costituzionale possa mutare il suo consolidato indirizzo giurisprudenziale. Ciò non toglie che l’aver rinunciato, quando era possibile, ad evitare simili degenerazioni rende tale indirizzo criticabile, ancor prima che per le motivazioni addotte, per l’assoluta mancata prospettiva di sistema, come i fatti di queste ore amaramente dimostrano.

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