di Massimo Cavino
Nella seduta del 22 dicembre scorso il Senato ha approvato il disegno di legge di bilancio 2019 (A.S. 981) con una evidente violazione dell’articolo 72 della Costituzione.
La vicenda è nota. Dopo una assai costosa trattativa con la Commissione europea condotta, con sorpresa generale, dal Presidente del Consiglio, è stato sottoposto al voto dell’aula di Palazzo Madama il maxiemendamento, che ha stravolto il testo del disegno di legge di bilancio, sul quale il governo ha posto la questione di fiducia prima che la Commissione bilancio potesse esaminarlo.
Qualora il disegno di legge venisse approvato dalla Camera dei deputati ci troveremmo di fronte ad un autentico strappo costituzionale: vale a dire, come ci ha insegnato Esposito, ad una violazione delle norme costituzionali sulla produzione del diritto coronata dal successo.
Quali i possibili rimedi?
I senatori del Partito democratico hanno annunciato un ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzioni avverso il Governo. La strada però non è percorribile.
Con le ordinanza 163 e 181 del 2018 la Consulta ha ribadito che «il singolo parlamentare non è titolare di attribuzioni individuali costituzionalmente protette nei confronti dell’esecutivo, pur restando impregiudicata la questione se in altre situazioni siano configurabili attribuzioni individuali di potere costituzionale, per la cui tutela il singolo parlamentare sia legittimato a ricorrere allo strumento del conflitto tra poteri dello Stato» (Certo, il secondo comma dell’art.64 Cost. avrebbe potuto stabilire che «i regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari». Non è andata così: ma questa è un’altra storia).
Si potrebbe immaginare un giudizio della Corte costituzionale sulla legittimità della legge di bilancio per vizio di procedura.
Anche questa ipotesi induce però ad alcune perplessità.
La giurisprudenza della Corte pare orientata a considerare la formazione di una chiara volontà parlamentare prevalente sul rispetto delle procedure. Inoltre il vizio procedurale non potrebbe che investire la legge complessivamente considerata. E ciò aprirebbe ad altre questioni relative alla sua natura: si può infatti dubitare che la legge di bilancio sia costituzionalmente necessaria e che pertanto una declaratoria di illegittimità possa essere solo parziale.
Un ruolo determinante potrebbe essere giocato dal Presidente della Repubblica.
Il Capo dello Stato potrebbe cioè fare uso del suo potere di rinvio.
In questo caso il Senato verrebbe messo nelle condizioni di approvare la legge di bilancio nel rispetto dell’articolo 72 Cost.
L’articolo 136 del regolamento del Senato stabilisce infatti che «1. Se il Presidente della Repubblica, a norma dell’articolo 74 della Costituzione, chiede alle Camere, con messaggio motivato, una nuova deliberazione sopra un disegno di legge già approvato, questo viene riesaminato dalle Camere con lo stesso ordine seguito nella prima approvazione. 2. Il messaggio comunicato al Senato è trasmesso alla Commissione competente. Questa riferisce sul disegno di legge all’Assemblea, la quale può limitare la discussione alle parti che formano oggetto del messaggio. Il disegno di legge è sottoposto a votazione articolo per articolo, e, quindi, nel suo complesso».
Verrebbe recuperata la funzione della commissione bilancio e tutti i Senatori avrebbero la possibilità di conoscere il testo sottoposto al loro voto.
Questo però comporterebbe inevitabilmente il ricorso all’esercizio provvisorio.
La data del 31 dicembre segna infatti la chiusura dell’esercizio finanziario; se, entro tale data, non è avvenuta l’approvazione del bilancio da parte delle Camere, il Governo non ha il potere di accertare e riscuotere le entrate e di procedere alle spese. L’istituto dell’esercizio provvisorio è stato dunque introdotto proprio per scongiurare la possibilità che il Governo si trovi nell’impossibilità giuridica di svolgere la sua azione.
La disciplina dell’istituto è stabilita dal quinto comma dell’articolo 81 della Costituzione che dispone che esso non può essere concesso se non per legge e periodi non superiori a quattro mesi. L’art. 32 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 – che riproduce l’articolo 16 della legge n. 468/78 – stabilisce, al secondo comma, che «durante l’esercizio provvisorio la gestione del bilancio è consentita per tanti dodicesimi della spesa prevista da ciascun capitolo quanti sono i mesi dell’esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi». Il terzo comma specifica che «le limitazioni di cui al comma precedente si intendono riferite sia alle autorizzazioni di impegno che a quelle di pagamento».
L’esercizio provvisorio è inteso come il complesso dei fatti gestori con cui il Governo agisce per un periodo limitato dell’anno finanziario in virtù di un’autorizzazione temporanea. Esso rappresenta una deroga al principio dell’annualità del bilancio. Le leggi che si limitano a legittimare il Governo ad esercitare provvisoriamente la gestione del bilancio, sino a quando non sia approvato per legge e non oltre il termine concesso, secondo gli stati di previsione presentati alle Camere e con le disposizioni e modalità previste nel relativo disegno di legge.
L’esercizio provvisorio del bilancio dovrebbe trovare rara applicazione, anche se dalla data di entrata in vigore della Costituzione 42 leggi lo hanno autorizzato.
Certo questa soluzione potrebbe avere pesanti ricadute sull’economia nazionale.
Al Presidente della Repubblica toccherà quindi valutare quali conseguenze possa avere il ricorso all’esercizio provvisorio sulla situazione economica generale del paese, e sulla base di tale valutazione scegliere il male minore.
La lungimiranza dell’avvocato del popolo rischia di trasformare il Capo dello Stato nel curatore fallimentare della Repubblica.
