Libertà di riunione a Venezia

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di Giacomo Menegus*

Capita tutti i giorni di leggere o sentir parlare sui giornali o alla TV di “manifestazioni autorizzate” e “non autorizzate”.

Si tratta di un grave errore terminologico dei mezzi d’informazione, che distorce il significato e la portata della libertà costituzionale di riunione, veicolando presso i cittadini visioni assai poco democratiche della libertà in questione.

Vale allora la pena di rileggere il testo dell’articolo 17 della Costituzione – quello appunto che sancisce la libertà di riunione – per rimarcare la differenza che corre tra un regime di stampo autoritario e il nostro ordinamento democratico.

L’art. 17 recita: “I cittadini hanno il diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi. / Per le riunioni in luogo aperto al pubblico, non è richiesto il preavviso. / Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”.

Le parole scolpite dai Costituenti sono chiare: per riunirsi in luogo pubblico (ovvero – detto nel linguaggio di tutti i giorni – per poter fare una manifestazione) non è richiesta alcuna autorizzazione, ma dev’essere dato dagli organizzatori esclusivamente un preavviso alle autorità (di almeno tre giorni si specifica nell’art. 18, 1° comma, T.U.L.P.S.). La differenza potrà sembrare a prima vista una sottigliezza giuridica, ma è invece cruciale. Come si legge in un noto manuale di diritto costituzionale, infatti, “il preavviso è un onere posto a carico dei promotori della manifestazione, ma non una condizione di legittimità della stessa, come invece sarebbe l’autorizzazione (che è provvedimento discrezionale con cui la p.a. rimuove un limite all’esercizio di un diritto). Le riunioni sono perciò legittime anche se non v’è stato preavviso: in questo caso però i promotori (…) risponderanno penalmente per aver mancato di assolvere l’onere posto a loro carico”.

In breve, le manifestazioni non sono mai autorizzate o non autorizzate.

Va fatta un’altra precisazione.

Le manifestazioni possono in effetti essere vietate. Repetita iuvant: non possono essere “non autorizzate”, ma vietate sì.

I presupposti del divieto però sono puntualmente indicati nella Carta costituzionale nell’ultimo comma dell’art. 17, che pertanto pone un vincolo tanto al legislatore (che non può aggiungere ulteriori e nuovi motivi per vietare le manifestazioni), quanto alle autorità di pubblica sicurezza (che possono eventualmente vietare una manifestazione soltanto se ricorrono i motivi del divieto indicati dalla Costituzione).

Il divieto può essere dunque imposto – stando alla lettera dell’art. 17 Cost. – “soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”. Il che significa che l’autorità competente, nel caso in cui intenda vietare la manifestazione, deve fornire un’esauriente motivazione del proprio provvedimento con specifico riferimento alla situazione concreta. Questo anche alla fine, si noti, di garantire un sindacato dell’atto non solo da parte degli interessati (i manifestanti in primis), ma anche e soprattutto da parte dell’autorità giudiziaria.

Riassumendo: 1) le riunioni in luogo pubblico sono soggette solo ad un obbligo di preavviso e non ad autorizzazione; 2) le autorità le possono vietare soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica, indicati con specifico riferimento al caso concreto.

A questo punto, veniamo ad un caso recentissimo che solleva diverse perplessità se posto a confronto con quanto detto finora.

In seguito all’incidente che ha visto coinvolte la nave da crociera MSC Opera e un battello fluviale nel canale della Giudecca a Venezia, il comitato No Grandi Navi, insieme ad una galassia di associazioni cittadine e ambientaliste, ha indetto una manifestazione per protestare contro l’accesso delle “grandi navi” in Laguna. La manifestazione si è tenuta sabato 8 giugno.

Gli organizzatori avevano chiesto alle autorità di pubblica sicurezza di poter partire con un corteo dalle Zattere (nei pressi del luogo dove è avvenuto l’incidente) per poi raggiungere, attraversando la città, il cuore di Venezia: piazza San Marco. La risposta sul punto è stata affidata al Prefetto Zappalorto, il quale ha scritto una lettera ai promotori (di cui si trovano ampi estratti sui giornali locali, che si possono leggere anche qui), affermando che “Piazza San Marco da molti anni non è più aperta a manifestazioni di carattere politico a seguito dei fatti del 1997 che hanno oltraggiato quel luogo. Derogare significherebbe esporre il luogo più bello e fragile alle dispute dei partiti, di tutti i partiti e movimenti politici”.

Va precisato che i fatti del 1997 cui fa riferimento il Prefetto sono l’assalto organizzato dai c.d. “Serenissimi” alla piazza e l’occupazione del campanile di San Marco.

Se il provvedimento di divieto fosse davvero basato su tali motivazioni, ci troveremmo di fronte a un serio problema di compatibilità con il dettato costituzionale; anche qualora tale diniego rappresentasse coerente applicazione del decreto prefettizio del 9 dicembre 2009 (prot. n. 420/GAB/2009), adottato a Venezia in seguito all’emanazione della Direttiva del Ministero dell’Interno del 26 gennaio 2009 (c.d. Direttiva Maroni).

Per comprendere di cosa si tratta, è necessario fare un passo indietro.

Con la direttiva Maroni del gennaio 2009, il Ministero dell’Interno aveva definito alcuni criteri per orientare la decisione di Prefetti e Questori in merito a manifestazioni che si dovessero svolgere nei centri urbani e in “aree sensibili”.

In particolare, la direttiva evidenziava la necessità di precludere l’accesso di cortei e manifestazioni a determinate c.d. “aree sensibili”, da individuarsi “in zone a forte caratterizzazione simbolica per motivi sociali, culturali o religiosi (ad esempio cattedrali, basiliche o altri importanti luoghi di culto) o che siano caratterizzate – anche in condizioni normali – da un notevole afflusso di persone o nelle aree nelle quali siano collocati obiettivi critici”. L’accesso a tali aree doveva essere vietato specialmente “quando ci siano state precedenti manifestazioni, con stesso oggetto e organizzazione, che abbiano turbato l’ordine e la sicurezza pubblica”.

La direttiva si chiudeva quindi con “l’invito ai Prefetti a stabilire regole – d’intesa con i Sindaci – e sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica”, al fine – tra le altre cose – di “sottrarre alcune aree alle manifestazioni”.

A distanza di quasi un anno, il Prefetto di Venezia – seguendo le indicazioni date nella direttiva Maroni – decretava che andavano sottratte a cortei e manifestazioni pubbliche le aree della zona Marciana, del Ponte dei Greci in prossimità dell’Arcivescovado, del Ghetto, dell’Isola di San Giorgio, nonché il Canal Grande e il Ponte della Libertà. E aggiungeva che “il centro storico di Venezia è, altresì, sottratto a qualsiasi manifestazione pubblica con cortei in occasione di eventi e ricorrenze che richiamano un notevole afflusso di persone quali – a titolo esemplificativo – il Carnevale, la Regata Storica, il Redentore, la Mostra del Cinema, le festività natalizie e pasquali, i lunghi ponti festivi”.

È inutile dire che, sulla scorta delle precisazioni che si sono fatte in apertura, tanto la direttiva quanto il conseguente decreto prefettizio presentano diversi elementi di contrasto con il dettato costituzionale.

In merito alla direttiva possono rinvenirsi, anche in rete, critiche puntuali e serrate da parte della dottrina: si rinvia a quelle per una disamina approfondita (v. in particolare Brunelli e Troilo). Qui si prendono in esame solo i punti critici del decreto prefettizio veneziano e della lettera del Prefetto.

Quanto al decreto, un primo punto di contrasto con la Costituzione va individuato nel fatto che il divieto di manifestazioni nelle “aree sensibili” sopra elencate (tra cui San Marco appunto) sembra avere carattere generale e preventivo: un approccio di questo tipo è incompatibile con quello richiesto dall’art. 17 Cost., che con la locuzione “comprovati motivi” dice, tra l’altro, che non può vietarsi una volta per tutte un determinato tipo di manifestazione in un determinato luogo, ma che va sempre fornita dalle autorità una motivazione basata sulle circostanze del singolo caso concreto.

Un secondo motivo di contrasto con il dettato costituzionale va probabilmente individuato dall’ampiezza delle preclusioni poste dal decreto, sia sotto il profilo spaziale sia soprattutto sotto quello temporale. Se si sommano gli “eventi e ricorrenze” menzionate nel decreto – peraltro in via esemplificativa – che ostano allo svolgimento in concomitanza di manifestazioni pubbliche, si scopre che per buona parte dell’anno è sostanzialmente vietato manifestare a Venezia (se ben si intende per “centro storico” tutta la parte insulare). Una preclusione di tale ampiezza rischia perciò di essere del tutto sproporzionata rispetto alla finalità della tutela della sicurezza e dell’incolumità pubblica, nonché degli altri interessi costituzionali coinvolti, andando a comprimere eccessivamente il diritto costituzionale di riunione.

Venendo quindi alla lettera del Prefetto, non è chiaro come una qualsiasi manifestazione “di carattere politico” in piazza San Marco possa integrare di per sé i presupposti di pericolo per la sicurezza e l’incolumità pubblica che soli giustificano il divieto di una manifestazione: la politicità della manifestazione ne denota tutt’al più la finalità, ma non l’attitudine della stessa a creare problemi di sicurezza o incolumità pubblica. Dubbio è peraltro lo stesso carattere politico nel caso della manifestazione contro le Grandi Navi, stante la molteplicità di associazioni e comitati che hanno aderito alla protesta. Non è neppure chiarissimo, infine, il legame tracciato tra le manifestazioni politiche e l’assalto del 1997: da una parte c’è l’esercizio di un diritto costituzionale, dall’altra comportamenti di rilevanza penale, che nessun rapporto hanno con una riunione in luogo pubblico, dal momento che i fatti in questione non si sono svolti nel corso di una manifestazione, ma nella notte tra l’8 e il 9 maggio 1997.

Pare utile ricordare, inoltre, che in piazza San Marco si svolgono nel corso di ogni anno diverse manifestazioni (quali ad es. concerti) che non rientrano tra “le tradizionali cerimonie e ricorrenze a carattere storico, culturale, religioso e commemorativo, nonché le iniziative soggette alla disciplina in materia di propaganda elettorale”; manifestazioni quest’ultime sottratte al divieto ai sensi del decreto prefettizio. Si può immaginare allora che per concerti e manifestazioni simili sia stata effettuata – in corretta applicazione del testo costituzionale – una valutazione in concreto. Perché ciò non dovrebbe avvenire anche per le altre manifestazioni, come quella dell’8 giugno contro le grandi navi, non è del tutto chiaro.

In conclusione, e a scanso di equivoci, non si sta dicendo che le autorità di pubblica sicurezza non possano vietare in alcun caso manifestazioni e cortei nel centro storico di Venezia o a San Marco. Le autorità di pubblica sicurezza dispongono infatti del potere di indicare modalità diverse di tempo e di luogo della riunione (art. 18, 4° comma, T.U.L.P.S.), una forma di intervento meno invasiva e limitativa della libertà rispetto al divieto tout court, proprio al fine di garantire la sicurezza e l’incolumità pubblica.

Si sono volute piuttosto ribadire quelle che dovrebbero essere delle ovvietà, alla luce della lettera dell’art. 17 Cost.:

1) che non si possono prevedere divieti generali e preventivi allo svolgimento di manifestazioni in determinati luoghi (questo vale per il decreto prefettizio);

2) che il divieto allo svolgimento della manifestazione in determinati luoghi va sempre esaurientemente motivato sulla scorta di una valutazione in concreto e per ragioni attinenti alla sicurezza e all’incolumità pubblica (questo vale per la lettera del Prefetto).

* Assegnista di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Macerata

Postilla: nel corso della manifestazione dell’8 giugno, vista la grande affluenza di persone (tra le 8.000 e le 10.000, a seconda delle fonti), Questore e Prefetto hanno acconsentito affinché il corteo si concludesse in riva degli Schiavoni, dinnanzi alle colonne della Piazzetta e a Palazzo Ducale (pur rimanendo precluso l’accesso alla piazza). Alcuni manifestanti – una volta conclusa la manifestazione – si sono recati comunque in piazza, facendo alcune foto. Il Prefetto ha annunciato l’intenzione di procedere all’identificazione e alla denuncia degli interessati (v. qui). A tal proposito, ci si limita ad osservare che è dubbia la configurazione della contravvenzione di cui all’art. 18, 5° comma, T.U.L.P.S.: in primo luogo, perché pare che i fatti si siano svolti a riunione già ampiamente conclusa (dopo che le forze dell’ordine avevano sciolto il cordone di sicurezza che chiudeva la piazza); in secondo luogo, come si è detto, per i seri dubbi di legittimità del divieto stesso di accesso alla piazza.

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