Se il Presidente del Senato limita le funzioni dei parlamentari…

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di Salvatore Curreri

La Presidente del Senato dichiara inammissibili le interrogazioni delle opposizioni sulla oscura vicenda dei fondi russi alla Lega, perché il Senato non può occuparsi di “pettegolezzi giornalistici” che “non hanno fondamento probatorio”. Una decisione sbagliata che essenzialmente mortifica il Parlamento come luogo centrale del dibattito politico del Paese.

Nel suo The English Constitution (1867) Walter Bagehot scriveva che in democrazia il Parlamento svolge cinque funzioni fondamentali: nominare i governi, approvare le leggi, educare la Nazione, rappresentarne la volontà e portare tematiche alla sua attenzione (“it must elect a ministry well, legislate well, teach the nation well, express the nation’s will well, bring matters to the nation’s attention well”).

L’attività informativa ed ispettiva del Parlamento è da sempre, dunque, un profilo essenziale della sua centralità negli ordinamenti democratici. Anzi, si può ben dire che il Parlamento per sua natura è il principale organo di controllo democratico (cfr. Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 18 febbraio 1999, Matthews c. Regno Unito). Tale attività – che si esprime attraverso la presentazione di interrogazioni e interpellanze e lo svolgimento di indagini conoscitive e inchieste parlamentari – ha peraltro anche carattere strumentale, giacché suo tramite permette ai parlamentari di acquisire informazioni, documenti, notizie, valutazioni che possono essere utili per l’esercizio dell’attività legislativa e d’indirizzo politico.

In questa prospettiva, non possono non destare grande preoccupazione le limitazioni all’utilizzo degli strumenti di sindacato ispettivo introdotte dal Presidente del Senato e che hanno palesato tutta la loro criticità nella scorsa seduta dell’11 luglio. In quell’occasione, infatti, la Presidente Casellati, richiamando la direttiva “condivisa” con la Conferenza dei capigruppo il 6 settembre 2018 e comunicata all’Aula il successivo 11, ha confermato l’inammissibilità di tre interrogazioni presentate il 26 febbraio ed il 21 marzo 2019 da alcuni senatori del gruppo parlamentare del Partito democratico indirizzate ora al Presidente del Consiglio e al Ministro degli Esteri, ora al Ministro degli Interni, al fine di fare chiarezza sui rapporti con i russi dopo la diffusione dell’audio in cui presunti emissari della Lega trattavano un finanziamento milionario per la campagna elettorale delle scorse europee (un’altra, la 3-00661 del sen. Parrini, era stata ammessa dietro accettazione del presentatore di modifiche conformi alla direttiva).

Respingendo le contestazioni mosse ad apertura di seduta dal sen. Ferrari nella qualità di capogruppo del Pd, il Presidente ha ribadito che “il Senato non può essere luogo del dibattito che riguarda pettegolezzi giornalistici”, ragion per cui possono essere ammesse solo interrogazioni riguardanti “fatti provati” e “che abbiano una giustificazione”, dato che il Senato non è “un luogo dove possiamo discutere liberamente di questioni che non hanno nessun fondamento probatorio”.

Per comprendere meglio tale decisione, occorre precisare che il Presidente del Senato deve controllare che il contenuto delle interrogazioni e interpellanze corrisponda a quanto previsto dal regolamento e non sia formulato in termini sconvenienti (art. 146 reg. Senato). L’interrogazione, infatti, deve consistere “nella semplice domanda rivolta al Ministro competente per avere informazioni o spiegazioni su un oggetto determinato o per sapere se e quali provvedimenti siano stati adottati o si intendano adottare in relazione all’oggetto medesimo” (artt. 145.1 reg. Senato) mentre l’interpellanza deve consistere “nella domanda rivolta al Governo circa i motivi o gli intendimenti della sua condotta su questioni di particolare rilievo o di carattere generale (art. 154.1 reg. Senato).

Con la direttiva sopra citata, il Presidente ha dato un’interpretazione restrittiva di tali limiti al fine di limitare la prassi, confermata anche nella fase iniziale della corrente legislatura, che vuole i senatori fare ampio ricorso agli strumenti di sindacato ispettivo. Per il Presidente, infatti, dal dettato regolamentare si ricavano i seguenti divieti:

a) poiché l’interrogazione deve consistere in una “semplice domanda rivolta al Ministro competente per avere informazioni o spiegazioni” (art. 145.1 R.S.), non si possono nella parte premissiva delle interrogazioni descrivere in modo articolato vicende o citare in modo esteso articoli giornalistici o di altre fonti apparse nel dibattito pubblico poiché si tratta di elementi estranei rispetto alla semplice formulazione del quesito rivolto al Governo;

b) poiché al Governo tramite interrogazioni può essere chiesto di “sapere se e quali provvedimenti siano stati adottati o si intendono adottare in relazione all’oggetto medesimo” (art. 145.1 R.S.), non possono rivolgersi al Governo interrogazioni su materie che non rientrino nelle sue attribuzioni. Pertanto, sono da ritenersi improponibili le interrogazioni “volte a chiedere l’intervento del Governo in ambiti ad esso preclusi (competenze guarentigiate di Organi costituzionali, attribuzioni di altri Poteri dello Stato, Autorità indipendenti, ovvero organi territoriali o sovranazionali, attività di partiti politici)”;

c) infine, viene fissato un limite “dimensionale” alla presentazione degli atti di sindacato ispettivo, che non possono essere superiori a due cartelle (una nella versione originaria, evidentemente rivista re melius perpensa).

La violazione di uno solo di tali limiti, applicabili anche alle interpellanze, determina la improponibilità dell’atto di sindacato ispettivo. Come accennato, però, la loro introduzione desta più d’una perplessità ed è motivo di preoccupazione per lo svolgimento del confronto politico tra maggioranza ed opposizione cui deve improntarsi l’attività parlamentare.

Innanzi tutto – per quanto l’obiezione sia più da addetti ai lavori – non può non essere stigmatizzata la prassi delle decisioni presidenziali di contenuto apparentemente interpretativo ma che sostanzialmente modificano il dettato regolamentare; decisioni peraltro semplicemente comunicate in Conferenza dei capigruppo, senza quindi interessare la Giunta per il regolamento, che è invece l’organo competente ad esprimere pareri in materia regolamentare. Del resto quanto la Presidente Casellati abbia in considerazione tale Giunta è dimostrato dal fatto che in questi primi quasi diciotto mesi di legislatura essa si è riunita una sola volta, per il suo insediamento, il 12 dicembre 2018, benché non siano ovviamente mancate sollecitazioni in tal senso (a cominciare dalla vicenda della legittimità dello statuto interno del gruppo parlamentare del MoVimento 5 Stelle sulla quale quanto meno il Presidente della Camera ha avvertito il dovere istituzionale di rispondere per lettera). Peraltro, l’aver comunicato tale direttiva alla Conferenza dei capigruppo ed averne riassunto i tratti principali in Aula nella seduta dell’11 settembre 2018, rende tale atto non pubblico, tant’è che essa non risulta nemmeno riportata nell’apposita sezione del sito del Senato dedicata alle circolari del Presidente, dove le appena due pubblicate risalgono al 1997 e al 2001.

Tale rilievo, apparentemente formale (ma per il giurista la forma è sempre sostanza…), in realtà evidenzia quanto sia per sua natura inadeguato lo strumento della direttiva per affrontare il tema del fondamento costituzionale del potere ispettivo del Parlamento. Si tratta, infatti, di una questione molto più complessa ed articolata rispetto a chi, come il Presidente, ha voluto ridurla ad un mero problema di interpretazione letterale della normativa regolamentare, e sol per questo meritevole di una discussione aperta e pubblica tra tutte le forze politiche.

Chi, infatti, ritiene che il Parlamento possa chiedere al Governo solo ciò a cui esso possa rispondere (Tosi, Amato) parte dal presupposto secondo cui i poteri ispettivi attivabili dai singoli parlamentari trovano esclusivo fondamento nella responsabilità politica del Governo cui l’atto è rivolto; essi, pertanto, non potrebbero andare oltre “alla competenza ed alla connessa responsabilità propria del Governo nei confronti del Parlamento” (per riprendere la formula sancita dal vigente art. 139-bis reg. Camera), sia come organo costituzionale politico, sia come ente esponenziale e responsabile della pubblica amministrazione.

Tale tesi è stata sempre avversata da chi (Manzella) ritiene invece che il potere ispettivo delle Camere trovi fondamento nella loro funzione di garanzia della democraticità dell’intero sistema istituzionale e, quindi, nel legame tra Parlamento e sovranità popolare ex art. 1 Cost.  Attraverso i poteri ispettivi il Parlamento non vuole soltanto formulare domande per acquisire notizie e valutazioni del governo, ma anche esprimere segnalazioni e valutazioni critiche e proposte nei confronti del Governo, così da costringerlo a prendere posizione su argomenti magari ad esso sgraditi perché motivo di divisione al suo interno.

Il coinvolgere di soggetti diversi dal Governo o il trattare argomenti che vanno al di là delle sue specifiche competenze è dunque da ritenersi ammissibile perché consente al Parlamento, ove confluiscono tutti gli interessi e le esigenze della società civile, di far valere la responsabilità politica diffusa nei confronti di tutti coloro che nello Stato hanno un qualche potere, specialmente verso quegli organi non responsabili politicamente nei suoi confronti.

Tale tesi – che qui per quanto finora detto ovviamente si condivide – ha trovato nel tempo ulteriori motivi di conferma.

In primo luogo, in un’epoca in cui il ruolo del Parlamento come luogo principale del confronto politico è sempre più minacciato da “terze camere” televisive, il voler confinare l’attività ispettiva delle camere solo in funzione della responsabilità politica del Governo significa di fatto marginalizzarle, impedendo loro di poter assumere un ruolo centrale nelle diverse relazioni con i soggetti istituzionali e di poter discutere delle questioni politiche interne ed internazionali che si dibattono nel Paese.

In secondo luogo, non va sottovalutato che il giudizio di ammissibilità del Presidente su interrogazioni e interpellanze limita l’esercizio del mandato parlamentare anche all’esterno delle Camere. Non ammettere una interrogazione significa, infatti, escludere che le affermazioni e considerazioni ivi contenute possano essere coperte dalla prerogativa della insindacabilità, sicché, privo di tale garanzia, il parlamentare (specie d’opposizione) vede notevolmente circoscritto la sua essenziale funzione costituzionale di sua critica politica  (l’eccezione per cui un’interrogazione non va considerata esercizio di funzioni politiche finché il Presidente non l’ammette era stata sollevata nel conflitto di attribuzioni ammesso dalla Corte costituzionale con ordinanza n. 47/2002 e poi dichiarato improcedibile per notifica oltre i termini con sentenza 106/2003).

In terzo luogo, se è vero che l’attività ispettiva è quella in cui più propriamente si esprime il ruolo costituzionale di critica e di denuncia politica delle opposizioni, tale ruolo merita oggi di essere potenziato ed esteso, anziché limitato, così da poter efficacemente far fronte al rafforzamento del continuum che lega maggioranza parlamentare e Governo.

Se poi si considera, infine, il fatto specifico davvero non si comprende come si possa ritenere che la vicenda dei presunti fondi russi alla Lega possa esulare dalle competenze del governo, e specificamente, da quelle, oltreché del Presidente del Consiglio che ne dirige la politica generale, del Ministro degli Affari esteri, coinvolgendo ovviamente le relazioni tra i due Paesi e la nostra politica estera (ed energetica), e da quello dell’Interno (a prescindere dall’imbarazzante posizione di essere egli leader del partito coinvolto) che ha il compito di garantire la legalità e la sicurezza nel paese, ed in particolare la regolarità del procedimento elettorale.

Che poi il Senato debba, a dire della Presidente Casellati, discutere solo di fatti probatori comprovati e non di pettegolezzi giornalistici (sebbene la procura di Milano abbia ritenuto quanto emerso sufficiente per aprire un’inchiesta per corruzione internazionale) è affermazione così temeraria (voce dal sen fuggita?) da meritare di non essere nemmeno commentata, giacché se il Parlamento potesse discutere solo su fatti acclarati in giudizio, dovremmo decretare la definitiva subordinazione del potere politico a quello giudiziario. Come è stato efficacemente scritto, il Senato non è un tribunale perché in esso si discute, non si fanno processi.

In conclusione, di fronte ad una così sensibile limitazione delle prerogative parlamentari da parte di un Presidente d’Assemblea venuto meno alla sua funzione di garanzia, l’unico strumento che il singolo parlamentare ha per difendere le sue attribuzioni è sollevare conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato. Sarebbe peraltro un modo per testarne l’azionabilità in concreto, e non solo in astratto, come la Corte costituzionale si è limitata finora a fare.

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