Ancora sull’assegnazione del seggio vacante in Sicilia: la nuova categoria del «ripescaggio normativo»

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di Paolo Carrozzino

Ho letto con interesse l’articolo del Professore Curreri pubblicato lo scorso 25 luglio ; ne condivido l’analisi, le argomentazioni e le conclusioni, rispetto alle quali, analisi, argomentazioni e conclusioni, vorrei offrire una chiave di lettura ulteriore e parallela, non alternativa, della medesima fattispecie.

Nei fatti, accadeva che, alle elezioni politiche del 4 marzo 2018, alla lista Movimento 5 Stelle venissero assegnati solo tre dei quattro seggi alla stessa spettanti nel Collegio senatoriale plurinominale Sicilia 2, rimanendo, invece, l’ulteriore seggio vacante, per insufficienza dei candidati; ciò, in quanto: a) Nunzia Catalfo, candidata del Movimento 5 Stelle sia nel collegio uninominale 08 – Catania, sia nel collegio plurinominale Sicilia 2, risultava eletta in entrambi, dovendo, però, a norma dell’art.17bis, co.3, del D.Lgs. 533/1993 intendersi eletta nel collegio uninominale; b) il Movimento 5 Stelle non aveva candidati non eletti nell’altro collegio plurinominale della Circoscrizione, Sicilia 1 (art.84, co.2, D.P.R. 361/1957, cui rinvia l’art. 17bis, co.2, D. Lgs. 533/1993); c) il Movimento 5 Stelle non aveva candidati non eletti in alcun collegio uninominale della Regione Sicilia (art.84, co.3, D.P.R. 361/1957, cui rinvia l’art. 17bis, co.2, D. Lgs. 533/1993); d) il Movimento 5 Stelle non faceva parte di alcuna coalizione (art.84, co.5, D.P.R. 361/1957, cui rinvia l’art. 17bis, co.2, D. Lgs. 533/1993), non potendo, pertanto, assegnarsi il seggio della lista deficitaria ad altra del medesimo raggruppamento.

La questione del seggio non assegnato alla Regione Sicilia, a seguito della presentazione di alcuni ricorsi elettorali, veniva valutata dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della Repubblica, la quale discuteva, in particolare, circa l’opportunità di: a) attribuire il seggio vacante al candidato supplente del Movimento 5 Stelle; b) aggiudicare il seggio vacante al candidato non eletto di altra circoscrizione elettorale (Regione) nella quale la lista Movimento 5 Stelle avesse ottenuto la maggior parte decimale del quoziente non utilizzato; c) non assegnare il seggio vacante; d) aggiudicare il seggio vacante ad altra lista del collegio plurinominale senatoriale Sicilia 2.

Nella seduta pubblica del 31 luglio 2019, poi, l’Assemblea del Senato della Repubblica approvava la relazione resa dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, la quale, sull’anzidetta questione, affermava che «per effetto del doppio rinvio operato dall’articolo 19 del decreto legislativo n. 533 del 1993 all’articolo 86 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, e da questo all’articolo 84, commi 2, 3, 4, e 5, sembra dunque riammessa l’applicazione dell’articolo 84, comma 4, all’elezione del Senato, nonostante l’esclusione disposta in prima battuta dal rinvio di cui all’articolo 17-bis» (Relazione del Sen. Urraro – p. 8); inoltre, la medesima relazione sosteneva che: a) gli artt.17bis e 19 del D. Lgs 533/1993 hanno finalità e ambiti di applicazione differenti; b) l’art.19 del D. Lgs. 533/1993 rappresenta una norma di chiusura «finalizzata ad evitare che un seggio rimanga vacante “per qualsiasi causa”, anche sopravvenuta»; c) l’art.19 del D. Lgs. 533/1993 realizza «un bilanciamento tra i principi costituzionalmente garantiti dall’art.57 della nostra Carta, della formazione del plenum dell’Assemblea e dell’elezione dei Senatori che avviene a “base regionale”»; d) tale bilanciamento «si traduce, di fatto, in un’inversione dell’ordine dei criteri di attribuzione dei seggi previsti dall’articolo 84 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957. Sicchè, per le elezioni del Senato, il criterio previsto dall’articolo 84, comma 4, trova applicazione soltanto in ultima istanza, quando in base ai criteri di cui ai commi 2, 3 e 5, richiamati dall’art.17-bis, non sia possibile assegnare tutti i seggi all’interno della circoscrizione; mentre restano in ogni caso esclusi i criteri di cui ai commi 6 e 7».

Il percorso argomentativo, logico e giuridico, indicato, nella specie, dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari ed avallato, in ultima istanza, dall’Assemblea del Senato della Repubblica, al fine di assegnare il seggio vacante del Collegio plurinominale Sicilia 2 al candidato non eletto della lista Movimento 5 Stelle nella Circoscrizione Umbria, non persuade: non convince l’interpretazione delle disposizioni costituzionali; non convince l’interpretazione delle disposizioni delle fonti primarie che regolano l’elezione del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati; non convince, in definitiva e nel complesso, l’interpretazione sistematica offerta.

Invero, le ragioni, formali e sostanziali, che militano in senso diametralmente opposto rispetto alle conclusioni cui è giunto il Senato della Repubblica sono molteplici e credo, in questo senso, che un’interpretazione restrittiva della normazione in esame avrebbe potuto e dovuto condurre, più correttamente, alla non assegnazione del seggio vacante nel collegio senatoriale plurinominale Sicilia 2.

Quanto asserito trova, infatti, solide fondamenta, primariamente, nel dato letterale delle disposizioni coinvolte; se da un lato, infatti, i commi 1 e 4 dell’art.57 della Costituzione enunciano il principio della cosiddetta elezione regionale dei Senatori, dall’altro, il comma 2 non proclama, a mio parere, alcun principio di necessaria od obbligata «formazione del plenum dell’Assemblea».

Il comma 2 della disposizione in commento determina, in realtà, per converso ed esclusivamente, il numero dei Senatori da eleggere, avendo quale precipua finalità quella di stabilire, direi indicare, la base di calcolo da utilizzare per soddisfare le istanze, prima fra tutte di rappresentanza politica, avanzate dai commi 1 e 4 dell’art.57; conseguenza immediata e diretta di questa impostazione interpretativa è la inammissibile subordinazione dell’elezione regionale dei Senatori rispetto alla mera quantificazione numerica dei componenti dell’Assemblea del Senato.

L’interpretazione così prospettata, inoltre, trova sponda nell’art.1, co.1, del D.Lgs. 533/1993, il quale, citando e ribadendo il dettato dell’art. 57, co. 1 e 4, della Costituzione, specifica la portata del principio che enuncia.

Dire, infatti, che «la ripartizione dei seggi fra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnato alla circoscrizione Estero… si effettua in proporzione alla popolazione delle Regioni» (art. 57, co. 4, Cost.), ovvero che «salvo i seggi assegnati alla circoscrizione Estero, i seggi (ndr. del Senato) sono ripartiti tra le Regioni a norma dell’articolo 57 della Costituzione sulla base dei risultati dell’ultimo censimento della popolazione» (art.1, co.1, D. Lgs. 533/1993), significa imporre un criterio perentorio («in proporzione» ovvero «sulla base») di ripartizione dei seggi; criterio di ripartizione che, certamente, non sarebbe in grado di operare in assenza della precisazione normativa svolta dal comma 2 dell’art. 57 della Costituzione, indicazione del tutto inidonea ad assumere altro ed ulteriore significato, diverso da quello unicamente ed univocamente numerico reso palese dalla lettera della disposizione: «Il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella circoscrizione Estero».

Passando, poi, all’analisi delle fonti di rango primario nel caso interessate e senza sottacere, ai fini di quanto appresso dirò, che gli artt.17 bis e 19 del D. Lgs. 533/1993 vengono ricompresi nel Titolo VI dell’appena menzionata fonte, rubricato «Delle operazioni dell’Ufficio elettorale regionale e dell’Ufficio elettorale centrale nazionale», ritengo essenziale rilevare come il comma 2 dell’art.17 bis («Qualora una lista abbia esaurito il numero dei candidati presentati in un Collegio plurinominale… si applica l’articolo 84 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei Deputati…ad eccezione di quanto previsto dai commi 4, 6 e 7») non possa che interpretarsi quale norma inderogabile, nel senso, cioè, di norma capace di mostrare in maniera inequivoca il principio costituzionale di elezione regionale dei Senatori; risulta evidente, infatti, che la scelta legislativa operata sul punto espliciti testualmente la volontà di dare attuazione al principio di cui all’art. 57, co. 1 e 4, della Costituzione.

Dimostrano la bontà dell’esegesi innanzi esposta: 1) l’utilizzo della locuzione «ad eccezione» nel comma 2 dell’art.17bis del D. Lgs.533/1993; 2) il dato letterale comune ai commi 4, 6 e 7 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957, ciascuno dei quali si riferisce alle «altre circoscrizioni»; 3) il dato letterale comune ai commi 2, 3 e 5 del medesimo art.84, D.P.R. 361/1957, ciascuno dei quali si riferisce a «collegi plurinominali della stessa circoscrizione», «stessa circoscrizione», «collegio plurinominale originario», «altri collegi plurinominali della circoscrizione».

L’inderogabilità dell’art.17 bis, co. 2, del D. Lgs. 533/1993 si manifesta tale, quindi, perché è lo stesso legislatore a dichiarare l’inapplicabilità della disciplina prevista dai commi 4, 6 e 7 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957 alla ripartizione dei seggi senatoriali per la lista deficitaria di candidati in un collegio plurinominale; scelta tecnicamente compiuta dal legislatore con un rinvio tassativo, tipico e non estensibile, reso non derogabile dall’utilizzo della formula «ad eccezione», adoperata, appunto, con l’obiettivo di escludere categoricamente e senza fantasiosi ed errati ripescaggi normativi, frutto dell’artata manipolazione della legislazione elettorale, l’applicabilità delle disposizioni di cui al comma 4 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957 alla ripartizione dei seggi del Senato della Repubblica.

Nessun conflitto, peraltro, può neppure astrattamente paventarsi con il doppio rinvio normativo richiamato ed utilizzato dal Senato della Repubblica per giustificare l’assegnazione del seggio senatoriale vacante nel collegio plurinominale Sicilia 2 al candidato non eletto della lista con il maggiore quoziente non utilizzato nella circoscrizione Umbria: dall’art.19 del D. Lgs. 533/1993 all’art.86, co.2, del D.P.R. 361/1957 e, successivamente, da questo ultimo all’art.84, co.2, 3, 4 e 5, del D.P.R. 361/1957; ciò, perché: 1) l’inderogabilità della norma ricavabile dall’art.17bis, co.2, D. Lgs.533/1993 rende vano ogni tentativo interpretativo finalizzato a sovvertirne la portata; 2) l’inapplicabilità del comma 4 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957 alle elezioni del Senato della Repubblica è sancita testualmente dall’art.17bis, co.2, D. Lgs. 533/1993; 3) il rinvio contenuto nell’art.86, co.2, del D.P.R. 361/1957 all’art.84, co.2, 3, 4 e 5 del medesimo D.P.R. è valido esclusivamente per la elezione dei membri della Camera dei Deputati, a) altrimenti producendosi una illogica ripetizione dell’art.17bis del D. Lgs. 533/1993, nella parte in cui vengono richiamati i commi 2 e 3 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957 e b) dovendo ritenersi inutile ed irragionevole il rimando al comma 5 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957, ove si reputasse il comma 4 del ridetto art.84 rappresentativo, come erroneamente sostenuto, di una «norma di chiusura dell’ordinamento».

Ancora una ultima considerazione.

Il comma 4 dell’art.84 del D.P.R. 361/1957 prevede una puntuale procedura per l’assegnazione del seggio non ancora aggiudicato, nonostante l’applicazione dei precedenti commi 2 e 3: «l’Ufficio centrale nazionale, previa apposita comunicazione dell’Ufficio centrale circoscrizionale, individua la circoscrizione in cui la lista abbia la maggiore parte decimale del quoziente non utilizzata e procede a sua volta ad apposita comunicazione all’Ufficio centrale circoscrizionale competente. L’Ufficio centrale circoscrizionale provvede all’assegnazione dei seggi ai sensi del comma 2»; nel caso, però, la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, prima e l’Assemblea del Senato della Repubblica, dopo, hanno deciso di ricavare dalla disposizione in questione esclusivamente il criterio di assegnazione del seggio vacante (al candidato non eletto nella circoscrizione in cui la lista Movimento 5 Stelle aveva ottenuto la maggiore parte decimale del quoziente non utilizzata), ritenendo del tutto omissibile non solo l’iter procedurale ivi previsto (testo, nondimeno, da rendere coerente con gli Uffici elettorali costituiti per la elezione del Senato della Repubblica), quanto il fatto che l’art.19 del D. Lgs. 533/1993 ha quali destinatari esclusivi l’Ufficio elettorale regionale e l’Ufficio elettorale centrale nazionale, Uffici, cioè, predisposti per la elezione del Senato della Repubblica.

Accedendo alla interpretazione del Relatore, l’Assemblea del Senato della Repubblica ha confermato una interpretazione dichiarata letterale e sistematica (dal medesimo Relatore), mentre, nei fatti, ne ha condotto e posto in essere altra, creativa ed integrativa della lacuna, ipotizzata, della disciplina legislativa in materia; eppure, nel caso, una interpretazione effettivamente letterale e sistematica della fattispecie non avrebbe condotto all’insopportabile contraddizione tra l’art.17bis del D. Lgs. 533/1993 e l’art.86, co.2, del D.P.R. 361/1957, così come richiamato dall’art.19 del predetto T.U. per l’elezione del Senato della Repubblica, nonché ad attribuire un significato ultroneo, non sussumibile dal testo, al disposto di cui all’art.57, co.2, della Costituzione.

Ancor di più, una interpretazione effettivamente letterale e sistematica della normativa in questione, non avrebbe permesso di affermare, contraddittoriamente, che, nonostante l’esclusione prevista in «prima battuta» dall’art.17bis del D. Lgs.533/1993, l’art.84, co.4, del D.P.R. 361/1957 trovi applicazione in ultima istanza, quando, cioè, non sia possibile assegnare tutti i seggi di una circoscrizione ad una lista deficitaria.

 

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