di Salvatore Curreri
È noto che quello della democrazia all’interno dei partiti è problema tuttora aperto e cruciale per il nostro ordinamento democratico, per la ovvia – ma essenziale e perdurante – ragione per cui “se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potrebbero trasfondere un indirizzo democratico nell’ambito della vita politica del Paese” (Aldo Moro).
Complice l’ambiguo riferimento al “metodo democratico” previsto dall’art. 49 Cost., frutto di diffidenze ormai storicamente immotivate, manca nel nostro ordinamento una legge che disciplini l’organizzazione interna dei partiti, così da mitigarne le “ferree” tendenze oligarchiche.
Tale assenza è tanto più grave perché i partiti sono cambiati, trasformandosi, da partiti di massa, articolati al loro interno, in partiti di opinione, se non personali in cui inevitabilmente il problema della democrazia interna e della tutela del dissenso si pone in termini più acuti. Il confronto con gli altri partiti europei è impietoso e dimostra come ci siamo progressivamente assuefatti all’assenza di condizioni minime di democrazia interna altrove invece presenti e praticate. La trasformazione in senso leaderistico del partito, in certa misura inevitabile nell’odierna società delle comunicazioni, si è in genere tradotta in organizzazioni interne ancor più gerarchizzate e verticistiche, talora non contendibili per vie interne ma solo, eventualmente, a seguito di insuccessi elettorali. Non è un caso, quindi, che la stessa elaborazione dei processi politici (policy making) sia stata esternalizzata dai partiti a strutture parallele (think tank, fondazioni, associazioni) che ricevono finanziamenti talora non indifferenti e per questo motivo di recente assoggettati agli stessi obblighi di trasparenza e di pubblicità previsti per i partiti.
In questo contesto, la timida scelta del legislatore di garantire il rispetto dei requisiti di trasparenza e democraticità dei partiti facendo leva sul finanziamento pubblico pare doppiamente criticabile. Per un verso, quelli imposti sono requisiti troppo soft e, soprattutto, “esteriori”, destinati quindi a non incidere sull’effettivo funzionamento democratico di organi e procedure, e per questo debolmente accolti nei nuovi statuti. Per altro verso essi non incidono sui partiti – come il MoVimento 5 Stelle – che non si vogliono avvalere di tale forma di finanziamento pubblico indiretto; in tal senso era molto più opportuno ed efficace, invece, l’art. 2.7 della legge n. 52/2015 (c.d. Italicum) che al rispetto dei suddetti requisiti subordinava piuttosto l’accesso alle elezioni politiche.
Non pare dunque affatto un caso che il maggiore contenzioso all’interno dei partiti si sia sviluppato proprio all’interno di tale forza politica, anche per la sua pretesa di voler regolamentare in modo specifico, ma non sempre giuridicamente inequivoco, ogni decisione interna sia del MoVimento che dei corrispondenti gruppi parlamentari, prevedendo addirittura sanzioni pecuniarie in caso di espulsioni palesemente incostituzionali perché in contrasto con il divieto di vincolo di mandato sancito dall’art. 67 Cost.
È in questo contesto che si inserisce la sentenza con cui la XVI sezione civile del Tribunale di Roma (sezione specializzata in materia di impresa) lo scorso 3 settembre ha respinto in sede cautelare il reclamo proposto dal sen. Gregorio De Falco contro l’ordinanza del locale Tribunale dell’8 aprile che aveva confermato il suo provvedimento di espulsione dal MoVimento 5 Stelle e dal corrispondente gruppo parlamentare al Senato. Secondo il Collegio dei probiviri del MoVimento, infatti, il sen. De Falco aveva violato l’obbligo, previsto dall’art. 3.1 n. 6 del Codice etico, di «rispettare, all’interno dei gruppi politici, il criterio democratico di votazione a maggioranza per la determinazione della linea politica adottata dagli esecutivi, a qualsiasi livello, espressi dal MoVimento 5 Stelle».
Oltre ad alcune irregolarità formali relative alla decisione presa dal Collegio dei probiviri (non corretta sua composizione, non indicazione dei membri che l’hanno sottoscritta, mancata comunicazione dell’avvio del procedimento disciplinare), giudicate infondate, il ricorrente lamentava di essere stato illegittimamente espulso a causa dei suoi voti in dissenso politico dalla linea politica del gruppo, anche in occasioni politicamente qualificanti come il voto di fiducia al governo Conte (I). Ciò essenzialmente perché, in merito alla posizione politica da assumere in occasione delle votazioni contestate (si trattava del c.d. decreto Genova), il gruppo parlamentare non si era riunito e, quindi, non aveva preventivamente deliberato su come votare nel merito sia in Commissione che in Aula.
A tale rilievo il Tribunale replica – a mio parere in modo assolutamente convincente e condivisibile – che il rispetto del metodo democratico all’interno del gruppo non implica necessariamente la sottoposizione ad esso di ogni decisione in ordine alle votazioni in aula ed in commissione, perché ciò finirebbe per provocare la paralisi della sua attività. Per evitare una simile conseguenza, spetta piuttosto al Presidente del gruppo parlamentare assumere tali decisioni, perché egli ha il potere generale di “dirigere la politica generale del gruppo, mantenere e garantire l’unità di indirizzo politico ed amministrativo e promuovere, coordinandola, l’attività dei suoi organi, concertando la propria azione con il capo politico del Movimento, con il presidente del gruppo parlamentare della Camera dei deputati e con i membri del governo espressi dal Movimento”. Vi è quindi una sorta di fiducia implicita di cui il Presidente del gruppo parlamentare gode da parte sia dei membri del gruppo, sia degli organi direttivi del partito, che gli permettono di dettare la linea politica e parlamentare del gruppo, senza la necessità di sottoporre a voto ogni singolo punto oggetto di discussione.
Tale considerazione, se assolutamente condivisibile a livello generale, lo è meno se riferita ai Presidenti dei gruppi parlamentari del MoVimento 5 Stelle, giacché, come già rilevato, anche in questa sede, i deputati ed i senatori che ne fanno parte non possono sceglierli liberamente, potendo l’Assemblea solo ratificare a maggioranza assoluta la nomina “proposta dal Capo Politico” (art. 4.7 reg. statuto gruppo); il quale Capo Politico, anche contro la volontà della maggioranza, potrebbe sempre revocare il Presidente del gruppo (art. 5.2). Si tratta di disposizioni statutari interne che si pongono in radicale contrasto con quelle norme regolamentari (artt. 15.2 reg. Camera e 15.1-2 reg. Senato) secondo cui il Presidente di ciascun gruppo deve essere nominato dai parlamentari che hanno dichiarato di volerne farne parte, e a tal fine appositamente convocati dal Presidente di assemblea, e non da un soggetto istituzionalmente esterno come il Capo Politico (che, nel caso di Di Maio, essendo deputato, non fa parte del gruppo parlamentare del M5S al Senato).
Sulla effettiva corrispondenza del Presidente del gruppo parlamentare alla volontà della maggioranza dei suoi membri il giudice cautelare avrebbe quindi ben potuto svolgere qualche ulteriore considerazione critica, seppur a livello ipotetico.
Tale considerazione acquista maggiore rilievo se riferita alla contestata decisione del sen. De Falco di non aver votato la fiducia al Governo Conte (I). Anche qui pare assolutamente condivisibile la sentenza laddove evidenzia come l’obbligo, imposto dall’art. 3.1 n. 8 sempre del Codice etico, di «votare la fiducia, ogni qualvolta ciò si renda necessario, ai governi presieduti da un presidente del consiglio dei ministri espressione del MoVimento 5 Stelle» debba intendersi riferito non solo ai governi guidati da un Presidente del Consiglio appartenente al MoVimento ma anche quelli da esso appoggiati. Parimenti condivisibile appare la sentenza quando afferma la legittimità di tale clausola anche ai sensi dell’art. 67 Cost., giacché esso garantisce al parlamentare il diritto di poter esercitare liberamente il suo mandato, ma non certo quello di pretendere di poter continuare a restare nel gruppo parlamentare quando sostiene posizioni politiche in radicale contrasto con esso in occasioni politicamente decisive come, per l’appunto, in occasione delle votazioni fiduciarie, minandone così l’unità politica interna.
Come condivisibilmente scrive il Tribunale, in questo modo la difesa del sen. De Falco sovrappone “i due piani – che devono, al contrario, rimanere distinti – del vincolo associativo che intercorre tra l’associato e l’associazione e quello dell’esercizio delle funzioni parlamentari che, come già si è accennato, trovano la loro regolamentazione nelle norme costituzionali. In altre parole, le manifestazioni di dissenso da parte di un parlamentare-associato ad un gruppo rispetto alla linea politica di quest’ultimo “hanno (e possono certamente avere) rilievo nell’esecuzione del rapporto associativo (fino a giungere anche all’estremo di rendere inevitabile l’estinzione del rapporto medesimo, attraverso l’adozione di un provvedimento di esclusione) senza che ciò abbia in alcun modo alcuna refluenza sul mandato parlamentare. (…) Il divieto di mandato imperativo, dunque, non implica l’impossibilità, per l’associazione-partito politico alla quale un determinato parlamentare appartenga, di recidere il vincolo associativo qualora sia venuta meno l’affectio societatis: esso comporta, al contrario, l’impossibilità per il partito politico di incidere sullo stesso status di parlamentare del proprio (ex) iscritto”.
Se, quindi, è assolutamente legittimo che il gruppo pretenda il rispetto della propria disciplina in riferimento ad una votazione così importante, come quella sulla mozione di fiducia al Governo, fino al punto da legittimare come proporzionale la sanzione dell’espulsione a chi ad essa contravvenga, è pur vero però che proprio in simili occasioni quella presunzione di fiducia di cui, come detto, il Presidente del gruppo parlamentare gode dovrebbe essere verificata. In altri termini, la posizione del gruppo su tali votazioni, come su ogni altra votazione politicamente qualificante, dovrebbe essere frutto di una decisione dell’intera assemblea del gruppo (magari a scrutinio segreto) e non imposta dai suoi vertici. Il che, nel caso concreto, non sembra essersi verificato.
Per un MoVimento che ad ogni pie’ sospinto invoca il rispetto della volontà democraticamente espressa dal popolo il minimo che si dovrebbe pretendere è che rispetti tali regole innanzi tutto al proprio interno. O no?
A parte la condivisione della sentenza commentata, delle sue motivazioni e della necessità di tenere distinti i due piani del partito e del gruppo parlamentare, dissento profondamente dall’argomentazione del prof. Curreri (il quale ha pubblicato nel 2006 un’analisi minuziosa del mandato parlamentare per difendere – se ho capito bene – la legittimità del vincolo di partito). La citazione di Aldo Moro esprime un augurio morale, prudenziale, che – contrariamente alla tesi dell’autore – non implica una regolamentazione pubblica della democrazia interna dei partiti. Certo, servono delle regole sulla trasparenza dei conti, sulla provenienza e sulla destinazione dei fondi pubblici e privati, ma l’organizzazione interna può (e forse deve) essere lasciata alla libera scelta del partito, cioè di coloro, capo, capi, dirigenti, iscritti o simpatizzanti che effettivamente decidono, nel rispetto delle regole delle associazioni private. Saranno gli elettori a decidere se votare per candidati (se questo diritto fondamentale non è violato dalla normativa vigente – se no votano solo per corpi formati) di partiti strutturati in un modo o in un altro, più democratici o più monocratici. Se simpatizzanti, iscritti e dirigenti seguono ciecamente l’indirizzo dettato da un loro capo è il loro problema. Se un altro partito decide di aprirsi ai simpatizzanti lasciando loro scegliere in qualche misurare la politica da seguire e eventualmente il capo-candidato premier è una scelta politica, ma non l’unica possibile. Quello che conta è invece come sono regolamentate le elezioni, cioè 1. l’accesso (individuale!) alle candidature, quindi la possibilità di formare nuove iniziative politiche che possono essere partiti strutturati o semplici gruppi di azione civica; è questa la garanzia indispensabile del pluralismo); 2. La scelta individuale degli eletti dagli elettori e solo da loro, in collegi uninominali o eventualmente su liste ma allora con voto preferenziale libero. 3. Il terzo pilastro delle libere elezioni da parte di liberi cittadini per comporre un’assemblea legislativa è il libero mandato degli eletti. Il legame con la struttura del partito di appartenenza è fattuale; il partito non può limitare giuridicamente il diritto di voto e di appartenenza ad un gruppo parlamentare, ma può benissimo espellerlo se non segue l’indirizzo partitico, poco importa se questo è stato approvato con metodo democratico o in modo autocratico da un leader o in modo autoritario organo dirigenziale. Quello che decide il gruppo parlamentare è una questione a parte. L’Italia da almeno 15 anni viola questi principi. La violazione dei tre principi fondamentali della democrazia rappresentativa è lo strumento profondo, nascosto, con il quale si afferma populismo. Uno statuto pubblico dei partiti che definisce al loro interno una democrazia che legislatore e costituente non sanno far valere nell’assemblea parlamentare non è una soluzione, ma rischia di essere un passo ulteriore nella demolizione della già gravemente compromessa democrazia liberale concepita nel 1946-47.