Coronavirus e diritto del mare

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di Vitalba Azzolini

Al tempo del Coronavirus, sembrano lontani i tempi nei quali era necessario richiamare i principi del “diritto del mare” perché un ministro dell’Interno, avvalendosi del cosiddetto decreto sicurezza bis (ora legge), impediva l’entrata nel mare territoriale delle navi delle Ong che soccorrevano migranti. Ora sembra di essere tornati allo stesso punto.

Infatti, qualche giorno fa, dopo la richiesta di sbarco avanzata all’Italia da una nave con naufraghi a bordo, il ministro delle Infrastrutture, di concerto con quelli degli Affari Esteri, dell’Interno e della Salute, ha adottato un decreto interministeriale di chiusura dei porti italiani per le navi straniere che operino salvataggi in area SAR non italiana: in pratica, le navi delle ONG. E’ importante verificarne la legittimità, dati gli impatti che esso può avere sugli individui in mare. Innanzi tutto, una premessa: pare assurdo che per le imbarcazioni di soccorso sia stata assunta una decisione analoga a quella presa «per le navi da crociera e le navi passeggeri battenti bandiera straniera», come è stato detto espressamente: i naufraghi sono evidentemente in condizioni diverse.

Il decreto citato, pur non essendo stato adottato in base alla legge Sicurezza bis, ne produce il medesimo effetto: non assolvere al dovere di salvare vite umane in mare. Tale dovere, che si sostanzia anche nel fornire un luogo sicuro di sbarco, è sancito da regole internazionali, assistite da accordi fra Stati: in particolare, tra le altre, la Convenzione ONU sul diritto del mare (UNCLOS) statuisce l’obbligo di «soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo»; la Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita in mare (SOLAS) impone agli Stati l’obbligo di adottare disposizioni «per la sorveglianza delle coste e per il salvataggio delle persone in pericolo»; la Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare (SAR) prevede la stipula tra Stati di accordi per la delimitazione di aree SAR di competenza nazionale, affinché nella propria area essi assicurino «assistenza ad ogni persona in pericolo in mare». Lo Stato responsabile deve anche occuparsi «di fornire un luogo sicuro o di assicurare che tale luogo venga fornito» ai naufraghi (Risoluzione MSC.167(78), 2004): perché solo in un place of safety – ove, tra l’altro, la sicurezza dei sopravvissuti o la loro vita non sia più minacciata e le necessità umane primarie vengano soddisfatte – si reputano concluse le operazioni di salvataggio. Pertanto, la dichiarazione di non-sicurezza dei porti nazionali, quindi la loro chiusura, disposta discrezionalmente da un ministro in deroga all’obbligo di assicurare lo sbarco quale atto conclusivo del soccorso, appare incompatibile con il sistema di regole e accordi sopra delineato. Peraltro, nella gerarchia delle fonti le convenzioni internazionali, norme di rango supremo, non sono derogabili da un mero atto amministrativo.

Nel decreto in parola, un ulteriore “vulnus” al diritto internazionale sta nella premessa che le «attività assistenziali e di soccorso da attuarsi nel “porto sicuro” possano essere assicurate dal paese di cui le unità navali battono bandiera». Il sistema degli aiuti in mare, sopra accennato, non potrebbe funzionare «se si dovesse riconoscere il diritto dello stato costiero di “scaricare” sullo stato di bandiera, magari dall’altra parte del globo, la responsabilità per la indicazione del luogo di sbarco». Inoltre, «il criterio dello Stato di bandiera è arbitrario» perché «non garantisce una sollecita conclusione delle operazioni di soccorso in un porto sicuro», come disposto normativamente.

La chiusura dei porti sancita dal decreto in esame viola il diritto internazionale anche per altro verso: il “principio di non respingimento” (Convenzione di Ginevra, art. 33) impone che nessuno sia rimandato «verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate…», privandolo del diritto di chiedere asilo. Dunque, «il rifiuto, aprioristico e indistinto, di un governo, peggio di un singolo ministro, di far approdare la nave (…) in Italia comporta l’impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone a bordo», in spregio al divieto di espulsioni collettive (art. 4, Prot. n. 4 CEDU; art. 19, Carta di Nizza). Né vale richiamare – come il decreto interministeriale fa nelle premesse – la menzionata Convenzione UNCLOS (art. 19), la quale prevede non sia «inoffensivo» il passaggio di una nave che possa recare «pregiudizio» allo Stato costiero: in base alle citate convenzioni internazionali, l’Italia ha l’obbligo di soccorrere le persone in difficoltà, quindi le imbarcazioni che salvano migranti sono “inoffensive” per definizione.

Inoltre, se la motivazione della chiusura dei porti è evitare il diffondersi del virus, il fatto di impedire approdi “regolari” – a seguito dei quali gli individui sbarcati sarebbero identificati, sottoposti ad accertamenti sanitari e messi in quarantena – può incentivare arrivi in maniera autonoma e incontrollata, “fantasma”, in questo caso con reale pericolo per tutti, data l’assenza di qualunque verifica. Peraltro, al di là del diritto, prima di sancire in via generale che l’Italia non è “luogo sicuro” per le persone a bordo di navi di soccorso, bisognerebbe considerare comparativamente la sicurezza dei luoghi da cui essi provengono.

Infine, nel decreto in discorso la non-sicurezza dei porti della Penisola pare dichiarata più a salvaguardia degli italiani che degli stranieri. Infatti, la premessa secondo cui accogliere naufraghi significherebbe «compromettere la funzionalità delle strutture nazionali (…) di assistenza e cura ai pazienti Covid-19» pare una forbita perifrasi della formula “prima gli italiani”. In altri termini, è come dire che le strutture sanitarie sul territorio italiano sono per i nativi, e i naufraghi stranieri vadano altrove: del resto, ciò è pure previsto esplicitamente nel decreto, come detto.

Quanto sopra esposto spiega il contrasto con le norme vigenti del provvedimento di chiusura dei porti alle navi di soccorso, in epoca di Covid-19. Lo Stato di diritto non può essere travolto dallo stato di emergenza. Non è troppo facile essere “buoni” quando tutto va bene? Nel diritto c’è la risposta.

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