Mentre il dibattito pubblico oscilla tra il referendum sulla riforma costituzionale e l’esito delle elezioni presidenziali americane, l’ordinaria amministrazione dello Stato procede, nel susseguirsi delle scadenze annuali.
di Chiara Bergonzini
E l’autunno, si sa, è tempo di bilancio, e dei relativi dibattiti parlamentari: prima sugli aggiornamenti dei dati macroeconomici e sulle prospettive per l’anno successivo, poi sul disegno di legge che contiene la manovra economica.
Quest’anno, l’inizio dell’esame parlamentare sulle previsioni economiche del Governo per il triennio 2017-19 (contenute nella Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, la NADEF www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html, presentata alle Camere il 27 settembre scorso) ha visto balzare agli onori delle cronache, per la prima volta, un nuovo soggetto istituzionale: l’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) – il fiscal council, nella terminologia internazionale – creato nel 2014 e pienamente operativo dal 2015, con il compito di «svolgere analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo e di valutare il rispetto delle regole di bilancio nazionali ed europee» (www.upbilancio.it/).
L’UPB trova il proprio fondamento normativo nella revisione costituzionale del 2012 (l. cost. n. 1/2012, art. 5, lett. f): www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge.costituzionale:2012-04-20;1!vig=) e nella legge rinforzata di attuazione (l. n. 243/2012, artt. 16-19: www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2012-12-24;243!vig=2016-11-09). Quest’ultima prevede, tra l’altro, l’istituzione dell’organismo presso il Parlamento, la nomina dei suoi tre componenti (per sei anni, non rinnovabili) da parte dei Presidenti delle Camere (nell’ambito di una rosa di nomi selezionati dalle Commissioni bilancio, sulla base di candidature tecnicamente qualificate), e una dotazione finanziaria predeterminata, gravante sui fondi parlamentari, che l’Ufficio gestisce in piena autonomia.
Quanto alle funzioni, l’art. 18 della legge n. 243/2012 dispone che l’UPB, «anche attraverso l’elaborazione di proprie stime», effettua analisi, verifiche e valutazioni, autonomamente o su richiesta delle Commissioni parlamentari, in merito a:
- a) le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica;
- b) l’impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggiore rilievo;
- c) gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e l’osservanza delle regole di bilancio;
- d) la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo;
- e) l’attivazione e l’utilizzo del meccanismo correttivo in caso di differenze rilevanti fra obiettivi e risultati di finanza pubblica, anche nel caso di eventi eccezionali;
- f) ulteriori temi di economia e finanza pubblica rilevanti.
In sostanza, l’UPB è chiamato a verificare “i numeri” forniti dal Governo e soprattutto, se necessario, a smentirlo, al fine di garantire non solo maggiore credibilità alle politiche economiche nazionali, ma anche più ampie e migliori informazioni al Parlamento, cui spetta l’approvazione del bilancio.
L’annoso problema cui si è tentato di porre rimedio con la creazione dell’UPB è infatti quello dell’asimmetria informativa tra Parlamento e Governo. Con questa espressione si intende il fatto che storicamente il Governo ha sempre avuto il monopolio dei dati macroeconomici (in particolare tramite la Ragioneria Generale dello Stato, RGS), a fronte di Camere che si trovavano nell’impossibilità sia di elaborare analisi autonome, sia di verificare la fondatezza (e addirittura di comprendere compiutamente le implicazioni) delle informazioni fornite dall’Esecutivo. Per quanto i Servizi bilancio parlamentari abbiano sempre fornito un eccellente supporto, il rapporto di forza, in termini di strutture e personale, è paragonabile a quello di Davide contro Golia: con il risultato che non solo i parlamentari, per anni, non sono stati realmente consapevoli di ciò che stavano votando, approvando le leggi di bilancio e le ex finanziarie, ma che gli errori di calcolo o di previsione compiuti dalla RGS non potevano che essere rilevati a posteriori, e di solito troppo tardi: cioè quando, ormai, se ne rendevano evidenti le conseguenze, spesso consistenti in “buchi di bilancio”.
La questione della scarsa verificabilità e affidabilità dei dati – solo parzialmente compensata dall’apparato informativo periodico dell’ISTAT e dalle relazioni della Corte dei conti – non è peraltro emersa con l’avvento della crisi economica: in Italia se ne è discusso sin dagli anni Settanta, spesso individuando come soluzione, tra l’altro, proprio la creazione di un fiscal council, che vanta una lunga tradizione in diverse realtà straniere, sia europee (Belgio, Danimarca, Paesi Bassi), sia negli USA, il cui Congressional Budget Office (CBO) ha rappresentato il modello seguito dai legislatori italiani del 2012.
Al contrario di quanto emerge sempre più spesso dalla comunicazione politica, quindi, l’UPB non è una “longa manus dell’Europa” con il compito di “sorvegliare l’applicazione del Fiscal Compact”, ma un organismo indipendente creato, dopo decenni di dibattito, per fornire un supporto qualificato ai parlamentari nel – tecnicamente difficilissimo – compito di valutare la credibilità prima degli scenari interni e internazionali su cui il Governo costruisce la propria politica economica, e poi delle conseguenze prospettate in relazione alle singole manovre.
Che le valutazioni dell’UPB divergano da quelle del Governo, e che il Presidente dell’Ufficio (attualmente il Prof. Pisauro) lo riferisca nel corso delle audizioni parlamentari non è, in conclusione, un “errore del sistema”, né una polemica politica, né tantomeno una “intrusione delle tecnocrazie” nel processo democratico. Al contrario, si tratta di un’istituzione indipendente che svolge il proprio mandato, senza esprimere valutazioni di merito e, soprattutto, senza pregiudicare in alcun modo la discrezionalità del Governo nelle scelte di bilancio. Il compito dell’UPB è sollevare il problema, quando ne vede uno, ma la soluzione, e la responsabilità, restano questione politica.
Chiara Bergonzini
