di Alessandro Morelli
La rielezione di Sergio Mattarella alla presidenza della Repubblica sembra rispondere a un’esigenza di stabilità diffusamente avvertita. Un’esigenza probabilmente rafforzata dal pervicace istinto di autoconservazione di chi attualmente siede in Parlamento e non ha concrete prospettive di essere rieletto, soprattutto dopo la riduzione del numero dei parlamentari disposta dalla legge costituzionale n. 1 del 2020, che troverà applicazione in occasione delle prossime elezioni. E così le virtù del divieto di mandato imperativo sono state riscoperte nel momento in cui le scelte (talora palesemente improvvisate) dei vari leader e direzioni dei partiti rischiavano di mettere seriamente in discussione la permanenza del Governo in carica, rendendo concreta la prospettiva delle elezioni anticipate.
Al di là delle circostanze contingenti, tuttavia, l’esigenza di stabilità risulta, a ben vedere, più ampia e profonda, perché l’instabilità è un connotato strutturale del nostro assetto istituzionale come del sistema politico-partitico e ha raggiunto livelli ormai difficilmente tollerabili. Si tratta, innanzitutto, dell’instabilità delle regole elettorali e delle dinamiche di funzionamento della forma di governo, che riflette l’instabilità delle forze politiche, mutevoli e in perenne fermento. E sullo sfondo si coglie una più generale instabilità sociale, esasperata dall’emergenza sanitaria, che ha rappresentato l’occasione per dare vita a una normazione alluvionale di sempre più ardua intelligibilità.
La rielezione è apparsa, dunque, la sola via sicura, l’unica strada percorribile in uno scenario dalle troppe incognite. Quella che in astratto appariva come una forzatura costituzionale, che pure poteva contare su un precedente ma contro cui si era espresso più volte lo stesso presidente Mattarella, è risultata paradossalmente la soluzione politicamente meno dirompente, a fronte di alternative ben più problematiche e rischiose (come quelle di eleggere al Quirinale il leader di un partito o l’attuale Presidente del Consiglio).
Superato lo snodo dell’elezione, il dibattito pubblico appare oggi, ancora una volta, catturato da una serie di miraggi.
Il primo è quello di un fantomatico semipresidenzialismo di fatto, che secondo diversi commentatori avrebbe finito con l’affermarsi, al culmine di un processo evolutivo già in atto da tempo, dopo la rielezione del Presidente. Un doppio mandato della durata complessiva di quattordici anni consegnerebbe al Capo dello Stato un enorme potere d’incidenza sulle dinamiche politico-istituzionali, soprattutto a fronte della debolezza del sistema partitico e a seguito della considerevole espansione delle competenze presidenziali che si sarebbe realizzata prevalentemente nel corso degli ultimi decenni, tanto da conferire al Presidente un ruolo assimilabile a quello degli omologhi organi di ordinamenti caratterizzati da forme di governo semipresidenziali. Nella prospettiva di allineare poteri e legittimazione, oltre che in quella di superare le difficoltà riscontrate nell’elezione da parte del Parlamento in seduta comune, ha così ripreso quota la proposta d’introdurre, tramite una riforma costituzionale, l’elezione popolare del Capo dello Stato.
Da segnalare, al riguardo, una proposta di legge costituzionale, pendente da tempo, presentata alla Camera dall’on. Meloni e altri l’11 giugno 2018 e recante “Modifiche alla parte II della Costituzione concernenti l’elezione diretta del Presidente della Repubblica” (AC 716). Nel testo si propone d’introdurre un’elezione popolare a doppio turno del Presidente, che durerebbe in carica cinque anni e sarebbe rieleggibile una sola volta. Le competenze ora spettanti al Presidente del Consiglio dei ministri sarebbero attribuite al Capo dello Stato, il quale, pertanto, assumerebbe il compito di dirigere la politica generale del Governo, risultandone responsabile, nonché quello di mantenere l’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri, “con il concorso del Primo ministro” (figura che prenderebbe così il posto dell’attuale Presidente del Consiglio).
In tanti sembrano essere stati abbacinati dal miraggio del semipresidenzialismo di fatto e, tra questi, per esempio, le capogruppo del PD alla Camera e al Senato, che hanno scritto una lettera ai Presidenti delle Camere, proponendo una specifica sessione di dibattito parlamentare sul seguito da dare al discorso di insediamento del rieletto Presidente.
È però bene ribadirlo: si tratta solo di un miraggio.
Anche a prescindere dalle etichette con le quali si suole classificare i diversi modi di articolare i poteri nei vari Stati democratici, il nostro rimane un assetto istituzionale imperniato su un unico canale di legittimazione del potere esecutivo, espressione della maggioranza parlamentare, alla quale il primo è legato dal rapporto fiduciario. Il Presidente della Repubblica, benché sia dotato di quella che Temistocle Martines definiva una propria “forza politica”, non è un organo assimilabile alle Camere e al Governo, dovendo intrattenere con tali organi una dialettica necessaria al corretto funzionamento del sistema di pesi e contrappesi nel quale si risolve la trama ordinamentale. L’introduzione dell’elezione popolare del Capo dello Stato muterebbe radicalmente la logica dell’organizzazione istituzionale, sbilanciando notevolmente quest’ultima a favore dei pesi e a discapito dei contrappesi. Notevoli sarebbero i rischi di torsioni in senso antidemocratico della forma di Stato, considerata la debolezza del Parlamento e l’insufficienza del sistema delle garanzie a fronte dell’accentuata concentrazione dei poteri.
Poco importa, d’altro canto, che alcuni governi semipresidenziali presentino, nelle concrete dinamiche di funzionamento, aspetti assimilabili alla nostra forma parlamentare: ciò che conta sono le potenzialità di ciascuna forma di governo, quel che è possibile fare.
Una riforma in senso semipresidenziale, peraltro, non necessariamente darebbe stabilità al sistema, dipendendo tale condizione da una serie di fattori, innanzitutto politico-culturali e sociali, che nessuna modifica normativa può, da sola, determinare.
Cambiando prospettiva, d’altro canto, non sarebbe utile tentare di opporsi al processo in atto introducendo il divieto di rielezione del Capo dello Stato, come pure si è proposto di fare (si veda il disegno di legge S/2468 presentato dal sen. Dario Perrini e altri il 19 gennaio 2022 e recante “Modifiche agli articoli 85 e 88 della Costituzione in materia di non rieleggibilità del Presidente della Repubblica e di esercizio del potere di scioglimento delle Camere negli ultimi sei mesi del suo mandato”), considerato che si finirebbe con l’aggiungere un elemento di rigidità che, come ha dimostrato la più recente esperienza, rischierebbe soltanto di ostacolare la risoluzione di crisi non facilmente superabili, potendo condurre a soluzioni peggiori della stessa rielezione del Presidente.
Ancora per effetto di un miraggio, comunque, la tanto agognata stabilità sembrerebbe essere stata oggi raggiunta proprio grazie alla rielezione di Mattarella. La conferma del Presidente della Repubblica offre, infatti, le migliori garanzie di una permanenza dell’Esecutivo in carica fino al termine della legislatura.
I nodi, però, sono ancora tutti lì, non sciolti: partiti privi di organizzazioni interne democratiche e incapaci di assicurare ai cittadini una piena ed effettiva partecipazione; un Parlamento la cui composizione presto sarà drasticamente ridotta e i cui membri potrebbero essere designati con una legge elettorale che non garantisce adeguata rappresentatività alle Assemblee elettive e, combinandosi con la nuova composizione delle Camere, potrebbe produrre effetti iper-maggioritari; un sistema delle garanzie che, a causa del mancato adeguamento delle maggioranze richieste per la designazione degli organi di controllo al nuovo numero dei parlamentari, subiranno un ulteriore depotenziamento. E si potrebbe continuare a lungo nell’elencazione delle carenze.
La stabilità appena raggiunta è effimera anche perché il sistema istituzionale è difettoso, incoerente, profondamente segnato da interventi riformatori congiunturali, ispirati per lo più dall’intenzione di piegare le regole del gioco politico alle specifiche esigenze elettorali dei riformatori di turno.
Non si nega che la conferma del Presidente della Repubblica, unitamente a quella del Presidente del Consiglio, garantisca una continuità utile alla gestione dell’emergenza e alla realizzazione degli interventi richiesti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza. La stabilità, tuttavia, è un’altra cosa e dipende da una visione politica di ampio respiro e proiettata verso la cura del bene comune, una visione che per poter ispirare davvero l’azione della classe politica dovrebbe, prima ancora, essere condivisa dalla società civile.
Per quanto possa valere l’opinione di un estraneo, inoltre di formazione universitaria francese, condivido interamente l’analisi della PdR proposta dal prof. Morelli, ben riassunta nel concetto fantasmagorico della stabilità, non giuridico, ma preso in prestito dalle scienze politiche. Per quanto riguarda l’elenco indicativo dei nodi ancora da scogliere dissento leggermente. Senz’altro per pudore il professore menziona solo la legge elettorale tuttavia fondamentale per quasi tutti gli altri problemi elencati, in particolare per la democrazia interna, implicata secondo alcuni dall’art. 49. Dal mio punto di vista si tratta di un grave malinteso. Bisogna, infatti, distinguere i partiti come associazioni attive nella società civile e nella vita politica del paese dal loro ruolo indispensabile ma fattuale e contingente nel processo elettorale. Nulla vieta al legislatore, ordinario o costituente, di prescrivere certe forme democratiche ai partiti politici. In alcuni paesi sembrava necessario farlo, perché la loro legge elettorale senza democrazia interna conduceva a comportamenti abusivi: gradualmente quasi tutti gli Stati americani hanno introdotto l’obbligo di primarie (chiuse, semi-aperte o aperte) per rompere la mancanza di trasparenza e di apertura delle candidature. Per rendere le liste bloccate del Parteienstaat compatibili con l’ordine democratico il costituente tedesco ha capito che serviva l’obbligo della democrazia interna, tuttavia imprecisa e garantita imperfettamente. Non esiste nulla del genere nel Regno Unito dove la nomina dei candidati è lasciata alla discrezione del partito. All’opposto ordinamenti più scrupolosi come quello finlandese prevedono procedure democratiche pre-elettorali obbligatorie per determinare le liste elettorali, nonostante il voto individuale sia libero e la lista aperta. Anche in questa materia siamo tratti in inganno da un’illusione ottica: perché, infatti, dovremmo essere in grado di assicurare la democraticità interna ai partiti, che sicuramente non sono istituzioni costituzionali di pari rango delle assemblee parlamentari (e forse basta considerarli libere associazioni private, benché di interesse pubblico), se non siamo capaci di definire le condizioni per un’elezione democratica dei rappresentanti legislativi? Se no, entriamo in un regresso all’infinito di ricerca impossibile di una democrazia introvabile. Concretamente non è la regolamentazione pubblica delle procedure interne dei partiti, ma delle procedure elettorali conforme e, aggiungerei, virtuose che sono la chiave di volta dell’architettura democratica. Rappresentanza proporzionale si, ma senza sacrificare il ruolo primordiale dell’elezione, della libertà e della responsabilità individuali dei parlamentari (presupposte dall’art. 67). Ricordo che il doppio turno in un ampio numero di collegi uninominali è stato promosso verso la fine della prima metà dell’Ottocento come soluzione di migliore rappresentatività del Parlamento (rispetto a certe formule in collegi plurinominali che a certe condizioni producevano risultati iper-maggioritari). Con un sistema plurinominale di lista, al quale siamo abituati, il modello ideale (che risponde alle esigenze di rappresentanza proporzionale, di elezione e responsabilità individuali e di frammentazione limitata) diviene quello del voto unico in piccole circoscrizioni uniformi, senza ripartizioni plurime a cascata o correttive e senza soglie. Non risolverebbe, certo, tutti i problemi, ma sarebbe un grande passo in avanti sulla strada giusta, un modello che, se concepito bene, senza vizi superflui, potrebbe rimanere valido per decenni. Altri elementi di riforma stabilizzante (non illusoria) sarebbero la sfiducia costruttiva e il superamento del bicameralismo con un Senato diverso.