La data… è tratta?

di Paolo Carnevale

Con un comunicato pubblicato sul sito istituzionale, il Governo ha reso noto che nella seduta del Consiglio dei Ministri del 12 gennaio 2026 è stata assunta la deliberazione relativa alla proposta di definizione della data di svolgimento della prossima consultazione referendaria «sulla legge costituzionale “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” pubblicata in data 30 ottobre 2025 sulla Gazzetta ufficiale n. 253» da sottoporre al Presidente della Repubblica per l’adozione del decreto di indizione. Data individuata nel 22 e 23 marzo prossimi.

Nel comunicato si aggiunge poi che l’«articolo 15 della legge n. 352 del 25 maggio 1970 stabilisce che il referendum va indetto entro 60 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione, che ha ammesso le richieste referendarie il 18 novembre. La stessa norma prevede che il referendum si svolga in una domenica compresa tra il cinquantesimo e il settantesimo giorno successivo all’emanazione del decreto di indizione».

Debbo confessare che, appresa la notizia, ho pensato si trattasse di una sorta di “fuga in avanti” del Governo Meloni, in quanto la deliberazione del Consiglio dei Ministri veniva assunta quando il potere di indizione ascritto al Presidente della Repubblica dall’art. 87 della Costituzione non poteva ancora essere esercitato. Ciò in quanto – secondo una dubbia, ma ormai assolutamente consolidata prassi risalente alla prima occasione referendaria nel 2001 – il decreto presidenziale di indizione va adottato nel lasso temporale di sessanta giorni decorrente dalla scadenza del trimestre costituzionalmente previsto per presentare la(e) richiesta(e) di referendum. Trimestre che nel nostro caso, posta la comunicazione della notizia dell’avvenuta approvazione in via definitiva della legge di revisione nella Gazzetta Ufficiale dello scorso 30 di ottobre, scade il prossimo 30 di gennaio. Ebbene, in tale condizione la decisione del Governo sembrava effettivamente poter celare un tentativo di condizionare l’agire del Capo dello Stato.

Mi spiego. Il decreto con cui il Presidente indice i referendum o le elezioni politiche per il rinnovo delle camere va ascritto, almeno nella configurazione che riscuote maggior successo, alla categoria degli atti formalmente presidenziali, ma sostanzialmente governativi, come si evince – per quel che ci interessa più direttamente – dall’art. 15 della legge n. 352 del 1970, il quale stabilisce che l’indizione avvenga «su deliberazione del Consiglio dei ministri», cui spetta in concreto la determinazione della data della consultazione popolare.

Tuttavia, se è vero, com’è vero, che la decisione sulla data spetta al Governo, nondimeno la sua assunzione prima che il Presidente possa formalmente convocare la consultazione referendaria altro non si risolve se non in un’azione di condizionamento circa il quando dell’adozione del decreto di indizione, che – come detto – deve avvenire nell’arco temporale di sessanta giorni dalla scadenza del termine trimestrale previsto per l’attivazione dello strumento referendario. Questo perché – come rammentato anche nel comunicato governativo – la legge prevede che il referendum debba svolgersi «in una domenica compresa tra il 50° e il 70° giorno successivo all’emanazione del decreto di indizione» (ancora l’art. 15 l. n. 352 del 1970).

Infatti, una volta stabilita anzitempo la data, il Presidente avrebbe dovuto calcolare a ritroso il tempo per la formale indizione in modo da consentire il rispetto del termine legislativamente imposto. Insomma, la discrezionalità del Presidente, già per lo più assente in ordine al contenuto del decidere, avrebbe finito per essere ulteriormente ridotta anche riguardo al momento di esercizio del potere ascritto.

Nell’attuale vicenda, poi, parlare di riduzione avrebbe sfiorato l’eufemismo. E già perché, incrociato il dato del primo giorno fruibile per l’indizione con quello risultante dal computo all’indietro dei cinquanta giorni che precedono la prima domenica utile per lo svolgimento del referendum, si sarebbe giunti ad un risultato di perfetta corrispondenza. L’unica data possibile per l’indizione sarebbe stata il 31 gennaio. In sostanza, il lasso temporale di sessanta giorni messo a disposizione del Presidente dalla legge n. 352 del 1970 si sarebbe ridotto ad un solo giorno possibile.

A destituire di fondamento la presente ricostruzione e ribaltare l’orientamento sinora abbracciato, è stata l’adozione in data 13 gennaio del decreto di indizione da parte del Capo dello Stato.

Nel testo vi leggiamo, fra le altre cose, il consueto richiamo all’art. 15 l. n. 352 e alla tempistica ivi prevista, che questa volta assume, tuttavia, un sapore assai diverso rispetto a quello presente nei precedenti analoghi decreti; diversità che può forse stilisticamente evincersi dalla locuzione introduttiva «in particolare». Mentre in questi ultimi, infatti, si trattava di un riferimento alla disciplina in questione per come riletta nel 2001, oggi invece è un rimando secco alla lettera della previsione, l’ossequio della quale comporta che, essendo l’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum datata 18 novembre 2025, l’indizione vada disposta «nel rispetto del termine del 17 gennaio 2026».

Tutto questo segna l’abbandono della prassi sin qui seguita di non consentire l’indizione del referendum durante il decorso del termine trimestrale costituzionalmente previsto per l’esercizio del diritto di iniziativa referendaria. Prassi, la cui ragione va individuata nell’esigenza di proteggere il diritto di iniziativa referendaria in capo a ciascuno dei soggetti titolari, posto che si ritiene che l’avvenuta indizione precluda la possibilità di portare a compimento ulteriori richieste referendarie, onde la sua collocazione all’interno del trimestre finirebbe per risultare potenzialmente lesiva del diritto in questione, di cui verrebbero ridotti i tempi di esercizio.

Orbene, chi scrive ha sempre nutrito dubbi sulla correttezza di quella prassi e sulla fondatezza della buona intenzione su cui si fonda. Senza qui attardarsi su cose già dette in diverse altre occasioni, mi limito qui a sinteticamente osservare che, da un lato, essa si fonda su di una elusione del dettato legislativo che, per quanto si voglia ricorrere alle straordinarie risorse dell’interpretazione costituzionalmente conforme, assomiglia assai più alla disapplicazione dell’art. 15 l. n. 352 che non ad un’operazione ermeneutica; dall’altro, l’acriticamente affermato effetto preclusivo di successive richieste di referendum che si attribuisce all’indizione deve misurarsi col fatto che, in ipotesi di consultazioni popolari ex art. 138 Cost., le richieste referendarie, ove plurime, sono fra loro assolutamente identiche. Ciò in quanto la loro formulazione è, a differenza che nel referendum abrogativo, sottratta alla disponibilità dei promotori ed il petitum è predeterminato per legge e circoscritto alla approvazione o disapprovazione en bloc della legge costituzionale adottata dalle Camere. Se ne ricava che, nulla potendo aggiungere “sul piano obiettivo” al referendum già indetto le eventuali richieste posteriori, immaginare l’indizione come fatto impeditivo della loro presentazione, al pari dello scadere del trimestre, appare eccessivo e poco giustificato.

Non solo, potrebbe altresì da aggiungersi che, senza bisogno di ricorrere a soluzioni interpretative ardite, il problema potrebbe trovare una soluzione attraverso una saggia gestione dei tempi da parte dell’Ufficio centrale per il referendum e conseguentemente del Presidente della Repubblica. Se, infatti, si sommano i termini massimi a disposizione dell’uno e dell’altro – 30 giorni dalla presentazione della richiesta per il primo e 60 giorni dall’ordinanza di quest’ultimo per il secondo – si arriva ad un lasso temporale che si approssima al trimestre, senza contare i giorni necessari a formalizzare la prima iniziativa referendaria.

Si tratta, tuttavia, di una mia posizione che non mi sembra abbia trovato particolare consenso nel dibattito dottrinario. Quel che più conta è che la soluzione di ancorare il termine per l’indizione a quello di scadenza dei tre mesi per la presentazione delle richieste di referendum ha avuto – come detto – ampio riscontro nella prassi applicativa dei venticinque anni che separano l’attuale dal primo referendum costituzionale della storia repubblicana: quello dell’ottobre 2001, trovando conferma in ogni occasione si sia da allora attivato lo strumento referendario – nel 2006, in occasione dell’approvazione della legge di revisione dell’intera seconda parte della Costituzione promossa dal Governo Berlusconi II; nel 2016, con riguardo all’approvata revisione dell’intera seconda parte della Costituzione promossa dal Governo Renzi; infine, nel 2020, nella circostanza dell’avvenuta approvazione della legge di modifica della Costituzione in tema di riduzione del numero dei parlamentari.

Quindi, il suo abbandono avrebbe richiesto quantomeno una giustificazione, facendosi carico del problema delle conseguenze sulle iniziative referendarie pendenti.

C’è, pertanto, da chiedersi quale possa essere il destino della quinta richiesta referendaria di origine popolare – che si è aggiunta alle quattro di origine parlamentare già dichiarate legittime dall’Ufficio centrale per il referendum con l’ordinanza dello scorso 18 novembre – per la quale è attualmente in corso la raccolta delle sottoscrizioni e che ad oggi ha già raggiunto la soglia delle 500.000 firme che la Costituzione esige.

Laddove l’Ufficio centrale per il referendum dovesse dichiarare la non legittimità della richiesta per via dell’esaurimento del potere di iniziativa a seguito dell’avvenuta indizione, il Comitato promotore potrebbe reagire sollevando un conflitto di attribuzioni nei confronti del Governo e della Presidenza della Repubblica ai fini dell’annullamento della deliberazione governativa e del relativo decreto presidenziale per lesione del proprio diritto di presentare richieste di referendum popolare su leggi costituzionali riconosciuto dall’art. 138 Cost., magari sollevando in sede di conflitto la questione di legittimità dello stesso art. 15 della legge n. 352 per violazione dell’art. 138 Cost. Spetterebbe, a quel punto, alla Corte costituzionale sciogliere la matassa.

Ma la vicenda in corso potrebbe riservarci altre sorprese. A suggerirmelo la stesura della richiesta in questione.

A tale proposito l’art. 3 della legge n. 352 del 1970 prescrive che la richiesta di referendum debba «contenere l’indicazione della legge di revisione della Costituzione o della legge costituzionale che si intende sottoporre alla votazione popolare, e […] altresì citare la data della sua approvazione finale da parte delle Camere, la data e il numero della Gazzetta Ufficiale nella quale è stata pubblicata». Quella in questione invece, secondo quanto si evince dalla piattaforma per la sottoscrizione digitale, si presenta corredata da un quesito, così formulato: “Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 30 ottobre 2025, con la quale vengono modificati gli articoli 87 comma 10, 102 comma 1, 104, 105, 106 comma 3, 107 comma1 e 110 comma 1 della Costituzione?”.

La cosa merita attenzione. Innanzitutto, la richiesta di referendum costituzionale non ha necessità di indicare il quesito, giacché per la consultazione popolare su leggi costituzionali (e a differenza dell’abrogazione popolare delle leggi), il petitum referendario è – come si diceva – legislativamente predeterminato. La formula è, infatti, fissata dall’art. 16 l. n. 352 che prevede una duplice versione per le leggi di revisione e per le altre leggi costituzionali (i. e. leggi costituzionali non di revisione). Vi si legge, a riguardo, che il «quesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: “Approvate il testo della legge di revisione dell’articolo… (o degli articoli …) della Costituzione, concernente … (o concernenti …), approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero … del …?”; ovvero: “Approvate il testo della legge costituzionale … concernente … approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero … del …?”».

Le due versioni, come mi è capitato di osservare in passato, differiscono di poco, ma è una difformità non banale. Mentre il quesito riguardante leggi di revisione pone in evidenza l’indicazione degli articoli della Costituzione incisi e l’ambito contenutistico-materiale corrispondente, in modo da assicurare la ribalta al “fatto” della modifica del testo della Carta; quello delle altre leggi costituzionali fa invece diretto riferimento alla legge e al suo ambito contenutistico-materiale, di regola individuato dal titolo. In tal modo – si noti – quest’ultimo assume di fatto il ruolo di fattore di chiarificazione dell’oggetto del decidere e, quindi, finisce per esercitare una funzione orientativa del voto, specie poi in occasione di referendum su complessi normativi abbastanza articolati (ma non è il nostro caso). Ma il titolo della legge – vale qui la pena di ricordare – di regola non è oggetto di un voto in sede di approvazione della legge. Talora è un “trovatello” dall’incerta paternità; talaltra è fissato dallo stesso promotore del disegno di legge (e questo è il nostro caso).

La richiesta referendaria in esame opera una sorta di crasi fra le due formule, indicando nel quesito la legge da sottoporre alla consultazione popolare con il relativo titolo, volto a definire il suo perimetro d’intervento – secondo lo schema previsto per le altre leggi costituzionali – cui viene aggiunta l’individuazione specifica dei disposti costituzionali oggetto delle apportate modifiche – variante tipica della versione propria delle leggi di revisione.

Al di là della singolarità della formulazione, la scelta operata dal Comitato promotore può rivelarsi produttiva di qualche frutto.

Si sa che, alla stregua di un indirizzo giurisprudenziale abbracciato dall’Ufficio centrale per il referendum, anche qualora si tratti di leggi di revisione costituzionale la formula del quesito prescelta è quella che nell’art. 16 l. n. 352 risulta riferita a consultazioni su altre leggi costituzionali. Indirizzo confermato nell’ordinanza dello scorso 16 ottobre avente riguardo alle quattro richieste di referendum già presentate, in cui s’è statuito che il quesito da sottoporre al voto popolare è: «Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 30 ottobre 2025?».

Si tratta di un orientamento che assume scarso rilievo pratico dinanzi a leggi di revisione caratterizzate dal c.d. titolo muto – quello, cioè, che si limita ad indicare il perimetro formale dell’intervento riformatore, ad esempio: «Modifica del Titolo V della parte II della Costituzione», nel 2001, o «Modifica della parte II della Costituzione», nel 2006 – mentre invece può acquisire una maggiore rilevanza, laddove il titolo della legge sia esplicativo del thema o dei themata affrontati dalla stessa – ad esempio: «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione», nel 2016.

Ebbene, proprio l’interlocuzione che si verificherà sul punto in occasione del giudizio dell’Ufficio centrale potrebbe essere per il Comitato promotore l’occasione, invece che di insistere per l’accoglimento della propria proposta, per richiedere l’applicazione della formula prevista per le leggi di revisione. Anche perché, nel caso presente, neppure sarebbe spendibile la tesi del carattere misto della legge di revisione – prescrivente, cioè, modifiche anche a carico di disposizioni estranee al testo della Costituzione – utilizzata in passato per giustificare la prassi dell’Ufficio centrale. Quella approvata nell’ottobre scorso non ha assolutamente questa natura: è solo ed esclusivamente legge di revisione costituzionale. Quindi, non sarebbe agevole per l’Ufficio centrale respingere la proposta.

È evidente che, in caso di accoglimento, la ridefinizione del quesito avrebbe come effetto la necessità di adottare un nuovo decreto di indizione con la formula “corretta”, che però, a quel punto, sarebbe adottato fuori dai sessanta giorni dall’ordinanza dell’Ufficio centrale del 16 ottobre, a meno ovviamente di sostenere che quel termine abbia a ri-decorrere a far tempo dalla nuova ordinanza; se non addirittura di ripristinare la prassi appena abbandonata.

In caso, invece, di reiezione assai problematica sarebbe la strada del conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato sollevato dai promotori del referendum, stante il tradizionale atteggiamento di self-restraint che anima la giurisprudenza costituzionale nella risoluzione di conflitti che vedano parte passiva il potere giurisdizionale, fondato sulla netta opposizione a che il giudizio per conflitto si tramuti in una sorta di gravame aggiuntivo o in uno strumento atipico di impugnazione rispetto a quelli previsti dal sistema giudiziario.

Staremo a vedere. A questo punto, a me non resta che replicare la domanda utilizzata per dare un titolo a questo scrittarello: davvero “la data è tratta”?