di Fulvio Cortese
L’autonomia territoriale è al centro di un rinnovato interesse. Sul piano del discorso pubblico internazionale, le ambizioni indipendentiste della Catalogna hanno spinto tutti a domandarsi se e come, all’interno di uno Stato che pure la riconosce e la garantisce, un’autonomia particolarmente qualificata possa farsi sovranità. Ma gli spunti sono tanti anche sul piano italiano. Anzi, su questo piano, che si discuta di autonomia in modo aperto e serio è ciò che ci si auspica da tempo. Un po’ perché proprio l’autonomia era stato uno dei temi forti del duro confronto che aveva animato il dibattito relativo al referendum costituzionale del 4 dicembre 2016: alla domanda di autonomia che è sembrata emergere in quel contesto si dovrà pure fornire una risposta. Un po’ perché di autonomie si sta discutendo animatamente anche in ragione di sollecitazioni che provengono dalla più stretta attualità politico-istituzionale: ad esempio, dalle recenti consultazioni referendarie veneta e lombarda sulla maggiore autonomia potenzialmente conseguibile in base a quanto prevede l’art. 116 Cost.; o dalle istanze di spostamento di alcuni Comuni dal territorio di una Regione ordinaria al territorio di una Regione a statuto speciale (il Comune di Sappada, come si è appreso in questi giorni, sta transitando dal Veneto al Friuli – Venezia Giulia); o (sempre da ultimo) dal modo con il quale la Corte costituzionale ha ribadito le ragioni del “centro” con riguardo alla (sensibilissima) battaglia sui vaccini (v., per ora, il comunicato stampa relativo alla decisione della controversia che ha opposto il Veneto allo Stato).
L’esigenza di riflettere sull’autonomia, però, è anche correlata, in Italia, a un bisogno più diffuso e strutturale, che non coinvolge soltanto il livello regionale, i suoi confini e le sue prerogative. Ad essere rimasto completamente in sospeso, e da diversi anni ormai, è l’intero sistema delle autonomie, in primis di quelle locali, la cui fisionomia risulta, oggi, quanto meno sfocata.
Non è così semplice, infatti, capire quali siano davvero le funzioni dei Comuni, stretti tra obblighi di gestione associata su più larga scala e istanze di partecipazione comunitaria, e sussidiaria, molto più “situate” e singolari. Ma non è facile comprendere anche che cosa ne sarà delle Province, rimaste sostanzialmente a mezz’aria, tra un antico regime legittimato da un apposito circuito politico-rappresentativo e un regime ibrido, di diritto quasi transitorio, divenuto tuttavia stabile per l’arresto pratico del processo che ne postulava l’abolizione. Un orizzonte altrettanto liquido, poi, è quello delle Città metropolitane, anch’esse intrappolate nelle ambiguità della legislazione che le ha finalmente istituite, attribuendo loro la doppia e contradittoria natura di equivalente funzionale della “vecchia” Provincia e di versione accresciuta del “vecchio” Comune capoluogo.
Di tale situazione si potrebbero facilmente ipotizzare “i colpevoli”. Ma ciò non sarebbe sufficiente; e potrebbe anche rivelarsi sbagliato, dal momento che di “responsabili” veri e propri potrebbero non essercene. Ciò che è necessario, prima di fare i conti e di provare a mettere ordine, è chiarirsi le idee: capire, cioè, più profondamente, come possa dirsi e praticarsi una cultura giuridica dell’autonomia, un patrimonio di riferimenti teorici e di accorgimenti organizzativi capaci di valorizzare adeguatamente, e in modo quindi “sostenibile” e coerente con i bisogni del presente momento, le spiccate indicazioni autonomistiche che la Costituzione considera fondamentali e irrinunciabili. Forse è la mancanza di questa cultura ad aver lasciato le autonomie in balìa di accuse e rivendicazioni retoriche, da un lato, e di sperimentazioni affrettate o avventurose, dall’altro.
Di un primo tentativo di avviare, sul punto, un confronto ampio e collegiale dà conto un volume di Gian Candido De Martin e Francesco Merloni (Per autonomie responsabili. Proposte per l’Italia e l’Europa, Luiss University Press, Roma, 2017), che raccoglie gli agili contributi di una quarantina di studiosi, chiamati a ragionare su una traccia di lavoro – quasi un manifesto – elaborata dagli stessi curatori (se ne legga un estratto qui).
I profili affrontati sono molteplici: l’individuazione, sia pur controversa, di un chiaro e vigente indirizzo costituzionale sull’autonomia territoriale; la complessa coltivazione del rapporto, per ora assai debole, tra diritto interno e Carta europea delle autonomie locali; la ricerca di una migliore articolazione delle questioni finanziarie, rimaste abbandonate nelle pieghe di un “federalismo fiscale” soltanto abbozzato; il disegno delle prospettive generali del regionalismo e dell’attuale significato delle autonomie speciali; la ridefinizione e il rilancio di spazi effettivi di democrazia locale; la configurazione di un nuovo e più sensato assetto di governo per le province, destinate, almeno per ora, a restare comunque in vita; l’immaginazione di modalità efficienti per lo svolgimento delle funzioni strategiche delle Città metropolitane.
Sia pur nella relativa diversità di vedute, i contributi si segnalano, per lo più, per la trasversale volontà di dare coerente valore alla concezione dell’autonomia come punto di partenza, anziché come strumento; alla visione, in altri termini, che dell’autonomia costituzionalmente garantita enfatizza l’intrinseca virtù democratica, ossia la presupposta capacità di saper contribuire, di per sé, alla piena realizzazione delle finalità repubblicane.
Quest’ultimo, in effetti, pare lo snodo cruciale. Perché, anche dalla lettura di questi interventi, si ha l’impressione che ciascuno tenda sempre a darlo per pacificamente risolto, come se le ragioni dell’una o dell’altra opzione siano tanto chiare quanto reciprocamente inconciliabili. E come se la ricognizione mera dell’ordito testuale delle regole e dei principi costituzionali sia suscettibile, da sola, di evidenziare l’inequivoca bontà della direzione suggerita. Non ci si può nascondere, in verità, che anche la Costituzione vive di contesti – sociali, valoriali, politici ed economici – e che per difenderne verosimilmente i principi occorre saper combinare la forza delle norme che da essi si ricavano con l’individuazione delle forze sociali e istituzionali, oltre che delle soluzioni organizzative, che in un determinato momento siano in grado di renderli afferrabili e, con ciò, di garantirli in concreto.
Di assai condivisibile, nel libro, c’è un appello, quello alla presa d’atto che, comunque lo si voglia concepire, un sistema autonomistico è incompatibile con processi di schematica gerarchizzazione del potere territoriale, dovendosi, viceversa, caratterizzare per la presenza di spazi riconosciuti di progettazione condivisa, seguiti da momenti di attuazione plurale e responsabile. È la responsabilità la parola chiave, una nozione che viene spesso “brandita” per colpire uno o più soggetti, e che tuttavia, specie con riguardo ai rapporti tra Stato e autonomie, non può che essere l’unico e credibile elemento di riconoscimento e di legittimazione reciproci.
