Autocertificazioni degli extracomunitari e welfare locale: il caso del Comune di Lodi

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di Patrizio Ivo D’Andrea

Riportano le fonti giornalistiche che il Comune di Lodi, guidata dal Sindaco leghista Arch. Sara Casanova, ha precluso alle famiglie extracomunitarie il godimento di alcuni servizi socio-assistenziali locali (come la mensa scolastica a tariffa agevolata e il servizio scuolabus).Si specifica che lo strumento tecnico-giuridico per ottenere questo risultato sta nell’applicazione (pretesamente) attenta alla normativa sull’autocertificazione degli status, delle qualità e dei fatti, di cui al d.P.R. n. 445 del 2000 (“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”).

In particolare, il Comune di Lodi, con la delibera di Consiglio comunale n. 28 del 4 ottobre 2017, ha novellato gli artt. 8 e 17 del regolamento per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate. All’art. 8 del regolamento, che prevede che l’accesso ai servizi avvenga tramite presentazione di domanda presso il Comune e che tale domanda possa essere corredata di “autocertificazione, conformemente alla normativa vigente”, sono stati aggiunti i commi 4, 5 e 6, del seguente tenore:

  1. Ai fini dell’accoglimento della domanda finalizzata all’accesso agli interventi ed ai servizi disciplinati dal presente Regolamento, vengono considerati anche i redditi ed i beni immobili o mobili registrati disciplinati dall’art. 816 Codice civile, eventualmente posseduti all’estero e non dichiarati in Italia ai sensi della vigente normativa fiscale nel tempo vigente”.
  2. “[…] i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea devono produrre – anche in caso di assenza di redditi o beni immobili o mobili registrati – la certificazione rilascia dalla competente autorità dello Stato esterno – corredata di traduzione in italiano legalizzata dall’Autorità consolare italiana che ne attesti la conformità – resa in conformità a quanto disposto dall’art. 3 del DPR n. 445/2000 e dall’art. 2 del DPR n. 394/1999 e successive modifiche in integrazioni nel tempo vigenti. Con le medesime modalità deve essere comprovata anche la composizione del nucleo familiare del richiedente”;
  3. Quanto stabilito al precedente comma 5 non trova applicazione nei confronti:
  4. a) di cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea aventi lo status di rifugiato politico;
  5. b) qualora convenzioni internazionali dispongano diversamente;
  6. c) di cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea nei cui Paesi di appartenenza è oggettivamente impossibile acquisire le certificazioni indicate al precedente comma 5. A tal fine, entro il 31/12/2017, il Comune predisporrà l’elenco dei Paesi dove non è possibile acquisire la documentazione necessaria per la compilazione della dichiarazione sostitutiva unica (DSU) ai fini I.S.E.E., di cui al D.P.C.M. n. 159/2013”.

In buona sostanza, dunque, il Comune di Lodi richiede alle famiglie extracomunitarie di presentare, ai fini della certificazione dell’ISEE (l’indicatore che consente di verificare lo stato di bisogno del nucleo familiare), anche i certificati emessi dall’Amministrazione dello Stato di provenienza concernenti tutti i dati che, per i cittadini italiani, sono oggetto di autocertificazione. Il risultato (politico-amministrativo) che si ottiene in questo modo è quello di impedire agli extracomunitari di accedere alle tariffe agevolate per i servizi locali. Da ciò – riferisce la stampa – è derivato l’allontanamento degli scolari extracomunitari rispetto agli altri compagni di scuola italiani o cittadini dell’Unione europea.

Gli atti amministrativi del Comune di Lodi sono legittimi? Ci sono valide ragioni per ritenere di no (e senza dover scomodare i princìpi costituzionali, il comune buon senso o il senso della decenza di comportamento verso un minore).

La modifica del regolamento comunale di Lodi riprende pressoché pedissequamente l’art. 3, commi 2, 3 e 4, del cit. d.P.R. n. 445 del 2000. Eccone di seguito la trascrizione:

2. I cittadini di Stati non appartenenti all’Unione regolarmente soggiornanti in Italia, possono utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47 limitatamente agli stati, alle qualità personali e ai fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani. (R)”;

3. Al di fuori dei casi previsti al comma 2, i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione autorizzati a soggiornare nel territorio dello Stato possono utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47 nei casi in cui la produzione delle stesse avvenga in applicazione di convenzioni internazionali fra l’Italia ed il Paese di provenienza del dichiarante. (R)”;

4. Al di fuori dei casi di cui ai commi 2 e 3 gli stati, le qualità personali e i fatti, sono documentati mediante certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati di traduzione in lingua italiana autenticata dall’autorità consolare italiana che ne attesta la conformità all’originale, dopo aver ammonito l’interessato sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri”.

Sembrerebbe, dunque, che il Comune lombardo abbia semplicemente dato attuazione alla legge statale. Il quadro normativo rilevante, però, non si esaurisce nelle segnalate disposizioni del d.P.R. n. 445 del 2000. Si devono ricordare che l’art. 2, comma 5, del d. lgs. 25 luglio 1998, n. 289 (testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione) prevede che “allo straniero è riconosciuta parità di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell’accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge”.

In termini analoghi si esprime il diritto europeo. L’art. 11 della Direttiva n. 2003/109/CE (“Direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo”), a tenor del quale “il soggiornante di lungo periodo [ovverosia “il cittadino di paese terzo titolare dello status di soggiornante di lungo periodo”] gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda: […] le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale”.

Ancor più rilevante, poi, per il tema specifico in esame è l’art. 10 del d.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159, recante “Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’ISEE”. Ivi si prevede che “Il richiedente presenta un’unica dichiarazione sostitutiva in riferimento al nucleo familiare di cui all’articolo 3, ai sensi del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni, concernente le informazioni necessarie per la determinazione dell’ISEE. La DSU ha validità dal momento della presentazione al 15 gennaio dell’anno successivo”.

Alla luce di tale disciplina, il regolamento comunale di Lodi presenta gravi indizi di illegittimità.

Come riconosce lo stesso regolamento – i servizi locali sono erogati sulla base del “reddito ISEE”, per ottenere tale indicatore non è necessari presentare la certificazione, da parte di un’Amministrazione straniera, dei redditi maturati all’estero. L’art. 10 del d.P.C.M. n. 159 del 2013, infatti, consente e impone a ciascun “dichiarante”, senza che ne rilevi la nazionalità, di presentare una DSU, ovverosia una dichiarazione sostitutiva unica, che costituisce un istituto giuridico diverso, ancorché analogo, alla “dichiarazione sostitutiva di certificazioni” o di “atto di notorietà” di cui agli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000. Per la DSU, dunque, non valgono i limiti di “autocertificabilità” o “autodichiarabilità” previsti dall’art. 3 del d.P.R. n. 445 del 2000, essendo tale istituto governato dalla propria normativa specifica.

Tale conclusione, peraltro, è conforme all’art. 2 del d. lgs. n. 289 del 1998, che – come detto – fissa in via di principio il regime di parità tra stranieri e cittadini nei rapporti con la pubblica Amministrazione e per l’accesso ai servizi pubblici.

Quanto sopra indicato trova conferma nella giurisprudenza maturata in riferimento all’autodichiarazione da parte degli stranieri.

Anzitutto va menzionata la sentenza del Tribunale di Pavia, Sez. I civ., 13 settembre 2017, n. 288/2017, in cui si afferma che, ai sensi dell’art. 49 della l. n. 289 del 2002 (concernente la dichiarazione dei redditi ai fini pensionistici) è possibile autocertificare i redditi prodotti nella grande maggioranza dei Paesi stranieri (tutti quelli non contenuti nell’elenco di cui al d.m. del 12 maggio 2003). Si aggiunge, peraltro, che, in caso di “impossibilità […] di ottenere la certificazione richiesta”, si ha comunque diritto a presentare l’autocertificazione (a onor del vero, anche il regolamento comunale di Lodi presenta tale clausola di “chiusura”, in senso garantistico per gli stranieri).

Più aderente ai temi specifici qui in esame è la sentenza del Tribunale di Brescia, Sez. lav., 4 febbraio 2016, n. 167/2016. In tale pronuncia, dopo aver dato conto dell’art. 2, comma 5, del d. lgs. n. 286 del 1998, nonché dell’art. 11 della citata Dir. n. 2003/109/CE, il Tribunale afferma che l’art. 3 del d.P.R. n. 445 del 2000 non trova applicazione “nella parte in cui subordina la possibilità per i soli cittadini di stati non appartenenti all’Unione europea di utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli artt.li 46 e 47 limitatamente a stati e fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani a differenza dei cittadini italiani e dell’Unione Europea”.

Il Giudice ha specificato che tale conclusione è avvalorata dal fatto che il d.P.C.M. n. 159 del 2013, ai fini dell’applicazione dell’ISEE, “non prevede alcuna distinzione di trattamento tra cittadini italiani e stranieri sotto tale profilo, consentendo a tutti indistintamente la possibilità di effettuare l’autocertificazione mediante la dichiarazione sostitutiva unica della propria condizione reddituale e patrimoniale anche con riferimento a redditi e patrimoni esteri”.

Ancor più chiare sono le sentenze del Tribunale di Milano, Sez. lav., 9 ottobre 2017, n. 2385/2017, nonché della Corte d’appello di Brescia, Sez. lav., 13 dicembre 2016, n. 204/2016. In quelle sentenze si afferma che, sulla base della menzionata disciplina di settore, “ai limitati e specifici fini di utilizzo dell’ISEE” è “consentita l’autocertificazione anche con riferimento alla proprietà e ai redditi situati all’estero”, in ragione di un regime derogatorio rispetto alla normativa di diritto “comune” di cui all’art. 3 del d.P.R. n. 445 del 2000.

In conclusione, alla luce della disciplina di settore e della giurisprudenza intervenuta in materia, è da ritenersi che l’adozione, da parte del Comune di Lodi, della segnalata disciplina in materia di autocertificazione ai fini dell’ISEE è gravemente sospetta d’illegittimità, per violazione dell’art. 10 del d.P.C.M. n. 159 del 2013, dell’art. 2, comma 5, del d. lgs. 25 luglio 1998, n. 289, nonché dell’art. 11 della Direttiva n. 2003/109/CE.

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