Non ci si può aspettare altro che moniti, ma è urgente riprendere la strada delle riforme

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di Salvatore Prisco

Una premessa prudenziale: questa breve nota viene scritta e inviata per la pubblicazione il giorno 30 dicembre 2018, a legge di bilancio per il 2019 appena approvata dalle Camere e prima della sua promulgazione da parte del Presidente della Repubblica.

Si ha inoltre notizia dell’avvenuto deposito il 28 dicembre, nella cancelleria della Corte Costituzionale, di un ricorso (preparato da un gruppo numericamente ristretto, ma agguerrito e autorevole, di costituzionalisti), che ha sollevato confitto di attribuzioni tra i poteri dello Stato – su mandato di parlamentari dell’opposizione e precisamente di appartenenti ai gruppi del Partito Democratico – in nome delle Camere e nei confronti (devo supporre) del Governo e forse dei Presidenti delle Camere (che nelle Assemblee sono la massima autorità regolatrice dei lavori)  assumendosi violato l’art. 72 della Costituzione, che prescrive il giusto procedimento per l’approvazione di una  legge ordinaria, date le convulse modalità di (mancato) esame del disegno di legge in termini.

Esso è stato infatti approvato, com’è noto, a seguito della presentazione di un maxiemendamento dell’ultimo istante («in zona Cesarini della zona Cesarini», si è detto dal Presidente del Consiglio, secondo organi di stampa) al testo precedentemente in discussione nelle commissioni parlamentari competenti. In concreto, si è trattato di un (nuovo) testo di molte pagine, scritto dopo lunghissime e defatiganti trattative con la Commissione europea, intese a far rientrare l’esposizione debitoria prevista dall’impianto originario della manovra finanziaria in una cifra tale da consentire di evitare al Governo di incorrere nella minacciata procedura di infrazione dell’Unione e composto di un solo articolo, sul quale è stata posta la fiducia e che è a sua volta ripartito in diverse centinaia di commi, in sostanziale e percepibilissima elusione delle garanzie di tempi e modi congrui del suo esame da parte delle Assemblee rappresentative, secondo quanto dispone appunto la richiamata previsione costituzionale.

Essa è stata insomma palesemente violata, ma non certo per la prima volta. Severamente Massimo Villone (Governo e opposizione. Voto al buio, sul Parlamento cala il sipario, Il Manifesto, 23 dicembre2018) ha dunque notato che le lamentele odierne delle opposizioni non sono del tutto credibili, avendo esse dato mano a ruoli invertiti ad analoghi abusi e mancando comunque di radicamento e consenso nel Paese.

La critica appare fondata, anche se va anche detto che le brutte prassi precedenti non erano mai giunte ad azzerare del tutto lo spatium deliberandi delle Camere e il lavoro delle sue commissioni, essenziali all’identificazione della natura stessa di un organo che, alla fin fine, da tempo immemorabile si denomina “Parlamento”.

Nel dibattito qui in corso, in cui si sta provando ora ad entrare in punta di piedi, questa esigenza minima di deliberare solo se e dopo seri approfondimenti è richiamata fin dal titolo – che cita Luigi Einaudi – dell’intervento di Giovanni di Cosimo.“Come si può deliberare senza conoscere?”.

Va peraltro mantenuta una cautela circa i possibili rimedi, giacché del ricorso attuale non si conosce il testo, che resta in questa fase riservato, in attesa del giudizio preliminare alla decisione sul merito. Questa dovrà infatti intervenire in una data da eventualmente stabilire, ma unicamente se – a seguito di un’udienza in camera di consiglio circoscritta all’esame del solo profilo di ammissibilità e già fissata per il prossimo 9 gennaio 2019,  come pure è stata individuata la relatrice del giudizio in tale prima fase, ossia il giudice professoressa Marta Cartabia – il collegio avesse con propria ordinanza ritenuto ammissibile il conflitto prospettato.

Deve ricordarsi che la più recente giurisprudenza  costituzionale, formatasi su un ricorso promosso in quel caso dal senatore Carlo Amedeo Giovanardi con altri colleghi e che la Corte ritenne inammissibile con ordinanza 149/ 2016, relatrice la stessa sua componente oggi investita del medesimo ufficio, è per l’ipotesi negativa circa l’ammissibilità, essendo la Consulta ritornata in quel caso a perimetrare una vetusta area di insindacabilità degli interna corporis delle assemblee, giacché aveva argomentato la sua decisione dalla circostanza che erano state denunciate violazioni di norme e prassi regolamentari da singoli parlamentari: si veda – nel nostro dibattito – la puntuale ricostruzione e decisa censura della pronunzia da parte di Salvatore Curreri, In memoriam del giusto procedimento legislativo.

Vero è, peraltro e come si è da molti notato, che il dibattito in commissione e in aula in quella circostanza, su una questione presentatasi subito come spinosa (quella della legittimazione delle unioni omosessuali e del riconoscimento di diritti patrimoniali minimi ai conviventi eterosessuali di fatto, sfociata poi nella approvazione “legge Cirinnà”, 76/ 2016) era stato comunque ampio, imparagonabile perciò a quanto da ultimo accaduto, ma resta il fatto che le prassi devianti in materia (questione di fiducia per controllare l’identità e la fedeltà dei votanti su un maxiemendamento, pur spesso concordato, dell’ultimo momento, soprattutto quanto all’approvazione di leggi di stabilità finanziaria), appaiono essere, come si è già ricordato, risalenti.

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Chi scrive ha praticato a lungo intensamente (e all’occasione lo fa ancora) l’attività di commentatore giornalistico, aggiungendola agli impegni professionali di avvocato e professore universitario. Pur dovendo riconoscere che tra tutte quelle appena enumerate si instaura una relazione in un certo qual modo di continuità e di mutuo ausilio, ha nondimeno tenuto sempre presente che tempi, modi comunicativi, grado di possibile approfondimento di qualunque problema che si ponga sono notevolmente diversi, a seconda della veste  di volta in volta indossata e del pubblico al quale si intenda rivolgersi. Sicché, ad esempio, invitato da una rivista a commentare la nota e inusuale ordinanza emessa dalla Consulta sulla questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Milano nel processo a Marco Cappato, per assunta violazione dell’art.580 c.p., in tema di assistenza al suicidio, fin dal comunicato che preannunciava il deposito del provvedimento, ha preferito attendere di leggere quest’ultimo prima di esprimersi (rinvio chi volesse al mio  Il caso Cappato tra Corte Costituzionale, Parlamento e dibattito pubblico. Un breve appunto per una discussione da avviare, in BioLaw Journal/ Rivista di biodiritto, 3/ 2018, 153 ss.).

Calma e gesso, dunque, nonché basso profilo, anche per non “tirare per la giacchetta” i due supremi organi di garanzia di cui il nostro ordinamento dispone per incanalare verso una possibile soluzione conflitti di tale natura, sebbene l’istantaneità e larghezza di diffusione anche delle discussioni tra addetti ai lavori, oggi consentite dai social network, nonché la disponibilità di pregevoli riviste di settore nella forma dell’ online open access e di blog sul web, inducano senza dubbio in tentazione.

Rispetto, allora, innanzitutto per il Capo dello Stato, nel cui intervento – nel nostro dibattito confida ad esempio Massimo Cavino, L’avvocato del popolo e il curatore fallimentare della Repubblica.

Sembra in realtà improbabile che egli non promulghi la legge, rinviandola alle Camere con messaggio motivato e aprendo intanto la strada all’esercizio provvisorio del bilancio. Sergio Mattarella è un uomo prudente e il Presidente di una Repubblica parlamentare. Per entrambe queste buone ragioni, non si riesce a vederlo agevolmente nei ben diversi panni caratteriali e costituzionali di un Donald Trump, che con toni da cow boy sfida il Congresso del suo Paese a concedergli i fondi finora negati per erigere un muro anti-immigrati al confine col Messico, infischiandosene intanto bellamente del government shutdown, forzatamente deliberato da quel Parlamento per la mancata approvazione nei termini del bilancio federale.

Lo stesso Cavino osserva infatti giustamente che «L’esercizio provvisorio del bilancio dovrebbe trovare rara applicazione, anche se dalla data di entrata in vigore della Costituzione quarantadue leggi lo hanno autorizzato. Certo questa soluzione potrebbe avere pesanti ricadute sull’economia nazionale. Al Presidente della Repubblica toccherà quindi valutare quali conseguenze possa avere il ricorso all’esercizio provvisorio sulla situazione economica generale del Paese, e sulla base di tale valutazione scegliere il male minore. La lungimiranza dell’avvocato del popolo (qui la polemica trasparente è verso l’autodefinizione del Presidente del Consiglio all’atto dello scioglimento positivo della riserva di incarico a formare il Governo, n. d. r.) rischia di trasformare il Capo dello Stato nel curatore fallimentare della Repubblica».

Questa strada non appare però realisticamente percorribile, se soltanto si ricorda la motivazione con la quale il Presidente della Repubblica resistette, pochi mesi or sono, alla nomina di un ministro dell’Economia che appariva “euroscettico”: appunto il richiamo alla tutela, in particolare, del risparmio degli Italiani, messo in forse da una compagine governativa in formazione allora molto critica proprio verso l’Unione Europea e la sua moneta comune (sulla complessa vicenda si vedano i contributi al dibattito raccolti nell’Osservatorio Costituzionale della Rivista dell’AiC, 2/ 2018 e Alessandro Morelli, a cura di, Dal “contratto di governo” alla formazione del Governo Conte. Analisi di una crisi istituzionale senza precedenti, Napoli, 2018).

Forse egli potrebbe riservare qualche accenno  – sobrio, come nel suo carattere, ma assieme fermo – alla difesa delle prerogative parlamentari nel tradizionale discorso di fine anno, ovvero (come è già successo in altre circostanze, ad esempio da parte del presidente Giorgio Napolitano) accompagnare la promulgazione con una forma più mirata e formale di esternazione, in cui fare conoscere le proprie riserve, come ad esempio una lettera, da rendere pubblica nel sito online del Quirinale, al Presidente del Consiglio.

Non si interpretino in alcun modo queste parole come un suggerimento, che mai ci permetteremmo; si tratta piuttosto di una previsione, resa sulla base di accadimenti e prassi del passato. In ogni caso, rispetto a chi scrive, il lettore da dopodomani (espressione da intendere proprio nel suo senso più stretto e banale) in poi godrà di un indubbio vantaggio: egli saprà quanto è accaduto nel frattempo e valuterà se l’aruspice abbia o meno sbagliato clamorosamente pronostico.

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L’altra via è quella della Consulta, appunto già intrapresa. Chi scrive concorda, in tesi, con Roberto Bin: Il conflitto di attribuzioni è la risposta giusta, ma bisogna farlo bene (ivi). Non sollevato dunque da singoli parlamentari o da parlamentari “sciolti”, in una condizione insomma randomica (certo, però, di opposizione: e da chi, se no?), men che meno da un partito in quanto tale, ma da un gruppo che non abbia votato la fiducia al Governo.

Nel dibattito che si sta ripercorrendo, opportunamente – e sulla stessa linea – precisa anzi Chiara Bergonzini, Sessione di bilancio 2018: una ferita costituzionale che rischia di non rimarginarsi, che esso dovrebbe essere un «conflitto di attribuzioni, sollevato da uno o più gruppi di minoranza – basta che rappresentino almeno la quota che l’art. 72, co. 4, Cost. richiede per il cd. ritorno al procedimento ordinario – contro la Presidenza di Assemblea, per violazione diretta dello stesso art. 72 della Costituzione».

Da qui in poi svolgo liberamente osservazioni solo mie (non vorrei che gli amici ricordati se ne sentissero coinvolti, ove non le condividano, il che peraltro non invalida la direzione convergente dei nostri rilievi).

Ex art. 37 L. 87/1953 «Il conflitto tra poteri dello Stato è risoluto dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali».

La via, diversa da quella indicata per prima, sembrerebbe allora egualmente ostruita, ma forse non è cosi: da quando le Camere elettive hanno smesso potenzialmente di opporsi nel loro complesso al Governo, essendo i due organi frutto di legittimazioni diverse, nella repubblica parlamentare lo schema teorico-sistematico di funzionamento, dall’unanime dottrina accettato, è divenuto lentamente, ma con sicurezza, quello secondo il quale la maggioranza (in Parlamento e al Governo assieme) ha il potere-dovere di perseguire il proprio indirizzo politico, avendo ricevuto sul proprio programma la fiducia, l’opposizione (come tale solo parlamentare) quello di controllarla, avendole votato contro in sede di investitura dell’Esecutivo.

Il controllo del complesso del programma governativo (non dunque quello episodico degli atti di individuale esercizio dell’ispezione parlamentare, bensì quello ufficializzato in occasione e in ragione del solenne voto palese e per appello nominale di fiducia/ sfiducia), di cui l’opposizione è di fatto unica titolare, che insomma la rende soggetto politico riconoscibile dall’addossarsela, è peraltro una funzione costituzionale, tant’è che le commissioni in cui esso si esercita istituzionalmente sono infatti presiedute da esponenti di essa.

Dunque (nello svolgersi di tale funzione) un gruppo che ad essa si ascriva svolge – la parte per il tutto – uno specifico potere costituzionale, anche se poi formalmente imputabile all’organo assembleare nel suo complesso, in quanto necessario alla sua stessa operatività, che si svolge sempre in contraddittorio degli interessi politici, come  rappresentati e organizzati. I presupposti soggettivi e oggettivi perché il conflitto venga dichiarato ammissibile, dunque, sussistono (mi sembra essere questa anche  l’opinione espressa, seppure problematicamente e in un passaggio assai sintetico, da Michele Ainis, «Imposto il bavaglio, la Consulta interverrà», intervista di Francesco Lo Dico, Il Mattino, 24 dicembre 2018).

Quid agendum, però, dalla Corte? Sempre senza permettermi di suggerire alcunché, rileggo l’art. 38 della legge e torno a concordare con Bin:  «La Corte costituzionale risolve il conflitto sottoposto al suo esame dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione e, ove sia stato emanato un atto viziato da incompetenza, lo annulla».

È innegabile che l’atto approvato (la legge di bilancio) non sia viziato da incompetenza: esso è stato approvato proceduralmente malissimo, d’accordo, ma non da una bocciofila o da un’associazione di volontariato, bensì dall’organo cui spettava farlo. Resta lo spazio per ribadire che le relative attribuzioni spettano alle Camere, il che non vuole però dire che le appartengano e siano da esercitare per finta o con ipocrisia, in modo meramente figurativo, bensì che devono potersi svolgere in pienezza.

Non annullare, insomma, semmai ammonire: ecco il mio accordo con l’amico e collega.

Egli ha del resto ricordato in altra sede (voce Conflitti Costituzionali, in Enc. Treccani online), lo scetticismo dei Padri Costituenti verso la Corte, «ultima fortezza». Più radicalmente, anzi, ha con la sua consueta onestà intellettuale richiamato la nota e definitiva critica schmittiana sul rischio di giurisdizionalizzare conflitti politici (si veda Il Custode della Costituzione, trad. it., Milano, 1981, 240. Analoghi svolgimenti, del resto e se è permesso, sono nel mio Rigore è quando arbitro fischia? Spunti di ‘ragionevole’ scetticismo su legislatore, Corti e interpretazione, in Costituzionalismo e Democrazia. Liber Amicorum in onore di Augusto Cerri, Napoli, 2016, 633 ss., ma con riferimento all’ultrapolitico “principio di ragionevolezza” e alla non innocente tecnica del bilanciamento tra valori/ principi). Tale situazione provoca infatti l’inevitabile politicizzazione della giurisdizione, benché essa si configuri comunque, nel caso della Corte Costituzionale, come sui generis, presentando profili dell’una e dell’altra natura, al cui intreccio ha dedicato un impegnativo studio recente Rosa Basile (Anima giurisdizionale e anima politica del giudice delle leggi nell’evoluzione del processo costituzionale, Milano, 2017).

Espungere la Corte dall’influenza sul dibattito pubblico, insomma, non si può ed è perfino sbagliato pretenderlo; distanziarla da interventi con effetti pressoché immediatamente  “politici” invece si potrebbe, ma alla sola condizione (un’utopia, allo stato) che la politica rappresentativa recuperasse una forza che oggi non ha, ossia l’autonomia e la capacità di decisione che le derivassero da un consenso figlio della sua autorevolezza, non già quella che le viene residualmente dal rifiuto protestatario degli elettori verso “quelli che c’erano prima”, inabile tuttavia a proiettarsi progettualmente verso un credibile disegno organico di rinnovamento.

In assenza di tale forza e dovendosi comunque sempre diffidare – nella giusta dose – dei custodi, tocca sì proporre allo scopo qualche correttivo che ne renda più trasparenti le pronunzie (come nel contributo appena citato si era appunto provato a fare), ma dobbiamo anche necessariamente affidarci alla speranza di un loro self restraint, perché alla lunga anche custodi che trasmodassero susciterebbero fastidio e ripulsa nell’opinione pubblica.

La Corte è fatta di saggi, anche se non si voglia accogliere la nota immagine illuministica che la vede come «l’isola della ragione nel caos delle opinioni» e, appunto nella ricordata “ordinanza Cappato” (207/ 2018), ha saputo darsi un limite.

Non possiamo dunque (qualunque sia la strada intrapresa) che attenderci, nella circostanza che si sta esaminando, reprimende, anche severe. Chi ha orecchie per intenderle le intenda, chi ha più giudizio per farne tesoro vi si applichi pro futuro.

Non credo che essa andrebbe oltre, nella circostanza che si sta esaminando, anche se sarebbe formalistico che dichiarasse l’inammissibilità del conflitto per una sorta di cessata materia del contendere, ossia perché gli strappi sarebbero stati regolamentari (e perché da questo punto di vista «l’antico feticcio» degli interna corporis reclama ancora la sua dose di sacrifici umani), perché la legge ora c’è e il giudice costituzionale sarebbe in fondo chiamato ad esprimersi in carenza di un interesse attuale e fissando al più principi per l’avvenire.

Quanto alla legge elettorale per le Camere, infatti, essa lo ha appunto fatto con la sentenza 1/ 2014, ad elezioni già celebrate, forzando quello che sarebbe stato forse un esito più naturale e prevedibile, ossia rifiutando di prendere la più comoda uscita dell’inammissibilità della questione sottopostale.

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Nemmeno può ritenersi con eccessiva fiducia percorribile una terza strada (in realtà un vicolo cieco, alla luce dell’attuale giurisprudenza costituzionale, come notano asciutti tanto Gianni di Cosimo, quanto Alessandro Morelli, L’elettore “buon selvaggio” e il Parlamento esautorato: i mostri della nuova mitologia politica e gli strumenti per fronteggiarli, ivi), che vedrebbe il cittadino attendere la legge di bilancio al varco di una questione  incidentale di legittimità costituzionale, sollevata in via di eccezione  in un giudizio che lo riguardasse, come ha suggerito di fare Ugo De Siervo (Votata senza regole, la manovra è un mostro giuridico. Ricorrano i cittadini alla Consulta, intervista di Liana Milella, Repubblica, 24 dicembre 2018), per il carattere organizzatorio e dunque non immediatamente lesivo di siffatta legge.

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Si può peraltro intravedere un’ultima strada e pazienza se la memoria storica e l’esperienza la fanno forse ritenere ancora meno percorribile delle altre: quella di riprendere il discorso riformatore, dei regolamenti parlamentari e della Costituzione, opzione che in ogni caso non escluderebbe le precedenti, ma appresterebbe rimedi più di fondo.

Appartiene a tale ordine di decisioni ormai non rinviabili il dare finalmente corpo allo statuto costituzionale delle minoranze, raccogliendo il suggerimento che qui avanza Cavino, ossia quello di inserire nel secondo comma dell’art. 64 della Costituzione il principio per cui  «i regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari».

Sta ancora in tale livello delle cose da fare lo statuire il divieto di porre la questione di fiducia su maxiemendamenti, auspicato qui da Di Cosimo, come pure l’introdurre – sempre nella Carta Costituzionale – il meccanismo del voto a data certa su disegni di legge dichiarati essenziali dal Governo,  onde svolgere il proprio indirizzo politico: data certa e quindi tempi contingentati e stroncatura delle forme più abnormi e sofisticate di filibustering, ma al tempo stesso garanzia di presenza vigile dell’opposizioni nel procedimento. Uno strumento previsto in realtà dalla riforma costituzionale che l’elettorato ha bocciato due anni fa, finito travolto da considerazioni di contesto politico generale della maggioranza dell’elettorato e dal rifiuto di altre scelte tecniche in effetti meno commendevoli, ma in sé non malvagio e soprattutto da riconsiderare, ora che avanza l’onda del plebiscitarismo populista, dell’apertura incontrollata all’innamoramento referendario e verso il vincolo di mandato, della cripto-secessione strisciante di alcune regioni del centro Nord, che ancora più richiede di munire le casematte di chi vuole potere dire no alla resistibile onnipotenza di una presunta “volontà generale”, da accertare peraltro – secondo chi fa il tifo per essa – con strumenti telematici dei quali è opaco chi sia il manovratore; una democrazia diretta 2.0, si dice talora, magnificandola, ma di fronte alla quale la domanda giusta è, alla fine, «diretta da chi?».

Nel dibattito in cui ci si è inseriti,  i rischi di culture politiche populiste, che addirittura rifiutano in radice la prospettiva di possibili conflitti tra poteri, perché in realtà respingono il principio stesso di una loro frammentazione a fini di controllo reciproco, l’unica efficace contrapposizione potendo essere per loro quella tra popolo, organicamente inteso come un tutt’uno ed élites privilegiate, sono stati in particolare  vigorosamente sottolineati da Alessandro Morelli.

Ormai , comunque, manca poco per togliersi la curiosità. Non resta che attendere.

   

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