Commissioni parlamentari acefale: una criticità da non sottovalutare

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di Gianluca De Filio

Tre commissioni parlamentari permanenti del Senato, come ricordato da un articolo del Sole 24ore del 4 gennaio, sono da diverso tempo “acefale” essendo prive del rispettivo presidente.

La 11° commissione (Lavoro pubblico e privato, previdenza sociale) e la commissione 12° (Igiene  Sanità) hanno visto dimettersi dall’incarico i presidenti Nunzia Catalfo e Pierpaolo Sileri, rispettivamente il 4 e il 12 settembre 2019, a seguito della nomina a Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali e a Viceministro della Salute del governo Conte-bis.

A queste si è aggiunta la 4° commissione (Difesa) a seguito delle dimissioni rassegnate il 2 dicembre 2019 dalla carica di senatrice della sua presidente Donatella Tesei a seguito della sua elezione a governatrice della Regione Umbria.

In questa condizione di “sede vacante” le tre commissioni parlamentari, ed in particolare le commissioni Lavoro e Salute che si trovano in tale situazione da più tempo, hanno svolto regolarmente la propria attività ordinaria in sede referente, consultiva ed anche in sede redigente.

Per quanto riguarda il Senato, non è la prima volta che una commissione permanete rimane “acefala” per un periodo temporale consistente, continuando nel frattempo a svolgere la propria attività ordinaria. C’è un precedente molto recente verificatosi XVII legislatura, che ha visto la 1° commissione Affari costituzionali rimanere senza presidente per circa 4 mesi (dal 12 dicembre 2016 al 5 aprile 2017) a seguito della nomina della sua presidente Anna Finocchiaro a ministro per i rapporti con il Parlamento del Governo Gentiloni.

Allora come oggi la mancata immediata elezione di un nuovo presidente era dovuta ad un mancato accordo politico all’interno della maggioranza di governo sull’individuazione della figura che dovesse ricoprire tale incarico.

Al di la del (cattivo) precedente che, come tutti gli altri precedenti del Senato, si deve considerare azzerato dalla riforma organica del Regolamento entrata in vigore con l’inizio della presente legislatura, la questione che si pone e sulla quale si vuole provare a riflettere è se una commissione parlamentare permanente che, in assenza di un presidente eletto, continui a svolgere per un periodo temporale prolungato, la propria attività ordinaria si ponga in contrasto con il regolamento della camera di cui è organo.

Alla luce dei regolamenti parlamentari di Camera e Senato il presidente di assemblea come quello di commissione e i rispettivi uffici di presidenza sono considerati organi necessari e indispensabili. Il regolamento del Senato, per quanto riguarda le commissioni permanenti prescrive che queste nella “prima seduta” eleggono il Presidente, due vicepresidenti e due segretari (art. 27 c.1). Il regolamento della Camera usa una formulazione ancora più stringente stabilendo che una commissione parlamentare si costituisce con l’elezione dell’ufficio di presidenza (art. 20, c.1).

Per quanto riguarda l’aula l’elezione del Presidente e poi del Consiglio/Ufficio di Presidenza, vengono individuati, in maniera pressoché identica dai regolamenti di Camera e Senato come i primi atti che debbono essere assolti dopo le attività preliminari (Art 4 e 5 R.C. e R.S.)

Dalla lettura di queste disposizioni si ricava che senza un presidente eletto e senza un ufficio di presidenza completo la commissione e l’aula non possano svolgere le proprie attività; altrimenti, considerato che comunque sia in aula che in commissione prima dell’elezione del presidente e dell’ufficio di presidenza si costituisce comunque una presidenza e un ufficio di presidenza provvisorio, non avrebbe senso specificare, come fa il regolamento della Camera, che la commissione si costituisce con l’elezione del suo ufficio di presidenza (il che vuol dire che in assenza di tale elezione la commissione non c’è)  o che nella prima seduta la commissione elegge il proprio presidente ecc., come prevede il regolamento del Senato.

Il regolamento della Camera, all’articolo 21 comma 1, specifica i poteri del presidente di commissione, mentre al comma 2 specifica le funzioni dei membri dell’ufficio di presidenza prevedendo un ruolo vicario per i vicepresidenti.

Nel regolamento del Senato non si rinviene una disposizione specifica relativa alle funzioni dei vicepresidenti di commissione; facendo però riferimento al Presidente di Assemblea, l’articolo 9  prevede che questi possa essere sostituito dai suoi vice, ma in caso di assenze o impedimenti di natura temporanea, disposizione che per traslazione si applica anche ai presidenti di commissione.

La sostituzione del presidente di commissione da parte dei suoi vice è dunque prevista dai regolamenti di Camera e Senato: ma in caso di assenza (contingente e temporanea) ovvero di impedimento, il che è cosa concettualmente, ed anche sostanzialmente, diversa dalla vacanza formale della carica.

In questo senso, ad esempio si può citare il caso verificatosi nella scorsa legislatura (XVII) alla Camera, dove Giancarlo Galan, presidente della VII commissione Cultura, impossibilitato ad esercitare la sua funzione perché in stato di arresto, ma rimanendo formalmente in carica per non aver dato le dimissioni, fu sostituito per molti mesi dai due vice presidenti di commissione, fino al rinnovo delle cariche alla scadenza del primo biennio.

Sempre per fare un parallelo con la Camera dei deputati, nel corso di questa legislatura, a seguito delle dimissioni rassegnate dalla presidente della Commissione II Giustizia Giulia Sarti il 26 febbraio 2019, la commissione ha svolto una sola seduta, quella del 27 febbraio, senza un presidente in carica, procedendo nella seduta successiva del 5 marzo all’elezione della nuova presidente Francesca Businarolo.

Per quanto riguarda i presidenti di Assemblea l’ultimo caso in cui al Senato nella stessa legislatura si avvicendarono più presidenti sullo scranno più alto di Palazzo Madama risale alla legislatura IX con Cossiga, Fanfani e Malagodi. Fanfani fu eletto presidente nella prima seduta del Senato successiva (9 luglio 1985) alle dimissioni di Cossiga a seguito della sua elezione a Presidente della Repubblica, mentre Malagodi fu eletto presidente del Senato nella seduta successiva (21 aprile 1987) a quella in cui fu dato annuncio delle dimissioni di Fanfani, divenuto presidente del consiglio.

Alla Camera invece nell’XI legislatura dopo le dimissioni di Scalfaro, a seguito della sua elezione a Presidente della Repubblica, si svolse una seduta il 29 maggio 1992 in cui fu proclamato un deputato subentrante e in cui si dava annuncio che nella seduta successiva, già convocata, sarebbe stato eletto il nuovo presidente della Camera. Nonostante ciò vi fu l’intervento di Giuseppe Tatarella, per un richiamo al regolamento, nel quale fu contestata l’interpretazione e l’applicazione degli articoli 4 e 9 del regolamento, sostenendo che l’elezione del nuovo presidente dovesse essere immediata, non potendo la Camera funzionare in sua assenza neppure per una seduta di natura interlocutoria.

Alla luce di quanto riportato, la lunga vacatio che si sta verificando, in particolare per le commissioni Lavoro e Sanità del Senato, rappresenta una forzatura regolamentare di non poco conto, imposta per motivazioni di natura politica, che sarebbe sbagliato sottovalutare, come già avvenuto (nel silenzio e disinteresse generale) nella XVII legislatura, sempre al Senato, in occasione dell’acefalia prolungata della Commissione Affari costituzionali.

La situazione attuale, però, è ancora più critica, non solo perché coinvolge tre commissioni parlamentari, anziché una sola, ma anche perché in due di queste commissioni è vacante anche la carica di un vicepresidente.

Nelle commissioni Lavoro e Difesa ad oggi vi è una sola persona, rispettivamente il vicepresidente William De Vecchis e la vicepresidente Daniela Donno, che può convocarle e presiederle. Una condizione non accettabile, perché un impedimento anche di natura contingente (influenza, aereo perso, ecc.) che occorresse ad uno di questi senatori avrebbe come conseguenza l’impossibilità materiale di far svolgere i lavori della rispettiva commissione.

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