La duplicazione dei Ministeri: quando gli equilibri interni alla coalizione giustificano un decreto-legge

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di Gianluca De Filio

Il decreto legge n. 1/2020, entrato in vigore il 10 gennaio 2020 dispone la scomposizione dell’attuale Ministero dell’istruzione, università e ricerca scientifica in due dicasteri, dotati entrambe di portafoglio: il Ministero dell’istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca scientifica.

Non è la prima volta che un governo vara un decreto legge o presenta un disegno di legge per modificare il numero di ministeri di cui si compone o per modificare le competenze dei singoli dicasteri. Dall’approvazione del decreto legislativo n. 300/1999, che ha riformato l’organizzazione del Governo, ad ogni legislatura a partire dalla XIV, è stata approvata almeno una legge di modifica al suddetto decreto legislativo.

Nella legislatura attuale, con il Dl 1/2020, siamo già al terzo decreto così detto “ministeri” di cui uno, il Dl 86/2018, adottato dal Governo Conte 1, e due Dl 104/2019 e 1/2020, adottati nell’arco temporale di soli 5 mesi dal Governo Conte 2.

Considerata la frequenza con cui l’assetto di governo previsto dal decreto legislativo 300/1999 è stato oggetto di modiche, prima di riflettere su alcuni aspetti di singolarità e di criticità del Dl 1/2020, appare opportuno ripercorrere sinteticamente le modifiche apportate all’organizzazione del governo dal 1999 in poi.

Come detto, in attuazione della delega disposta dall’articolo 11 della legge 15 marzo 1957, n. 59, il D.lgs n. 300/1999 aveva previsto un governo composto da 12 ministeri con portafoglio, disponendo che la nuova organizzazione dovesse essere adottata dalla legislatura successiva a quella nella quale è entrato in vigore il decreto legislativo, e cioè dalla XIV legislatura.

Il governo Berlusconi 2 però, primo governo della XIV legislatura, appena insediatosi l’11 giugno 2011, vara un decreto legge (217/2001) che, entrato in vigore il giorno successivo, modifica in parte l’assetto di governo, aumentando di due il numero dei dicasteri previsti. Nello specifico costituisce il Ministero delle comunicazioni, scorporandolo dal Ministero delle attività produttive, e ricostituisce in ministero a se stante il dicastero della salute, scorporandolo dal super ministero del Lavoro, della salute e delle politiche sociali.

Nella legislatura successiva (XV) il nuovo governo Prodi 2, come primo atto successivo all’insediamento, vara un decreto legge (181/2006) che modifica ulteriormente l’organizzazione di governo. Oltre ai due ministeri aggiuntivi (comunicazione e salute) istituiti dal governo Berlusconi, il governo Prodi separa il Ministero delle infrastrutture da quello dei trasporti, il Ministero dell’istruzione da quello dell’università e della ricerca scientifica; costituisce il Ministero del commercio internazionale separandolo dal ministero delle attività produttive, che assume il nome di Ministero dello sviluppo economico, ed infine costituisce il ministero della solidarietà sociale scorporandolo dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che si trasforma in Ministero del lavoro e della previdenza sociale. Alla luce di questo decreto i ministeri salgono a diciotto.

Nel corso della medesima legislatura è lo stesso governo Prodi ad intervenire di nuovo sull’assetto di governo, prevedendo nella legge finanziaria per il 2008 (l. 244/2007 art.1, comma 374) che per il governo successivo a quello in carica si tornasse ad applicare il numero di ministeri previsti dal Dlgs n. 300/1999 nel testo della sua entrata in vigore (dunque si ritornava a 12 ministeri). Con la stessa disposizione fu inserito anche un numero massimo per i componenti del governo, fissandolo in sessanta unità.

La nuova organizzazione a 12 dicasteri, dura soltanto pochi mesi dalla sua entrata in vigore, perché il governo Berlusconi 4, che si forma nella XVI legislatura, rimette mano al Dlgs n. 300/1999. Lo fa, però, con un disegno di legge che entra in vigore il 13 dicembre 2009 ricostituendo in dicastero a se stante il Ministero della salute (scorporandolo da quello del lavoro e delle politiche sociali) e portando a 63 il numero massimo dei componenti del governo (tale numero verrà poi ulteriormente elevato a 65 unità dall’articolo 15, comma 3-bis, del Dl n.195/2009).

Nella legislatura XVII il numero totale dei ministeri con portafoglio rimane non modificato in 13, ma sia il Governo Letta, che il Governo Renzi intervengono per modificare le competenze di alcuni ministeri. Il governo Letta con la legge n. 71/2013 (con una disposizione inserita nell’articolo unico della legge di conversione del decreto legge n. 43/2013) trasferisce al Ministero per i beni e le attività culturali le competenze in materie di turismo in capo alla Presidenza del Consiglio. Il governo Renzi, invece, con la legge n. 125/2014 che riforma la cooperazione internazionale allo sviluppo, trasforma il Ministero degli affari esteri in Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (Maeci).

Nella legislatura in corso, come anticipato, si torna a mettere mano alle competenze dei ministeri. Il governo Conte 1 con il Dl n. 86/2018 trasferisce le competenze in materia di turismo dal Ministero per i beni e le attività culturali al Ministero per le politiche agricole alimentari e forestali, e sottrae alcune funzioni al Ministero del Lavoro e delle politiche sociali per trasferirle al Ministro senza portafoglio per la famiglia e la disabilità.

Il governo Conte 2 con il Dl n. 104/2019 riassegna le funzioni in materia di turismo al Ministero per i beni e le attività culturali e attribuisce le funzioni in materia di commercio con l’estero al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, sottraendole al Ministero dello sviluppo economico.

Alla luce di quanto sopra riportato emergono due dati che potremo definire costanti dalla numerosa serie di interventi volti a modificare l’organizzazione del governo e le competenze tra dicasteri. Il primo è che quando si insedia un nuovo governo questo tende a modificare l’organizzazione dei ministeri e le competenze ad essi attribuite nella maniera che ritiene più funzionale alla realizzazione del suo programma di governo. Il secondo è che tale intervento viene solitamente adottato all’atto della propria costituzione.

Ovviamente la ricerca dell’assetto organizzativo più funzionale alla realizzazione del programma di governo non è scevro da considerazioni che attengono, nei governi di coalizione, alla rappresentanza e al peso politico delle diverse forze politiche che compongono l’esecutivo. Il caso più classico in questo senso è rappresentato dagli spacchettamenti di ministeri operati dal Governo Prodi 2, sostenuto da una coalizione (l’Unione) che annoverava molteplici forze politiche, oppure la costituzione di un Ministero singolo per le comunicazioni, effettuato dal Governo Berlusconi 2 per attribuirlo ad un esponente di una forza politica diversa da quella dell’allora Presidente del Consiglio.

Tornando al decreto 1/2020, dal quale è scaturita la presente dissertazione, ciò che colpisce e desta curiosità è che la costituzione di un nuovo dicastero, a seguito della separazione del Ministero dell’istruzione, università e ricerca scientifica, sembra motivata dalla necessità di riequilibrio politico interno alla coalizione di governo, ma tale coalizione non ha subito modifiche rispetto alla sua nascita il 5 settembre scorso (la nascita di Italia Viva si è prodotta formalmente dopo la formazione del governo, ma essendo ampiamente annunciata e prevedibile, appare difficile che nel Partito Democratico nel computo degli incarichi di governo da attribuire non abbiano considerato i “renziani” come un corpo a se stante dal resto del partito).

Inoltre il Presidente del Consiglio, a cui l’articolo 92, comma secondo della Costituzione, attribuisce il compito di proporre la nomina dei ministri, è rimasto lo stesso che all’atto della nascita di questo governo aveva ritenuto di proporre un unico ministro per istruzione, università e ricerca scientifica.

L’unica modifica intervenuta consiste nelle dimissioni rassegnate per motivazioni di dissenso politico dal Ministro Fioramonti, che hanno lasciato vacante l’incarico di Ministro dell’istruzione e dell’università e della ricerca scientifica.

Certamente tale occasione può aver suscitato in diverse forze politiche della coalizione di governo l’ambizione di ricoprire l’incarico ministeriale rimasto vacante, e che le posizioni siano state insanabili al punto che l’unica sintesi possibile fosse quella di duplicare gli incarichi ministeriali da assegnare. Tale operazione, anche alla luce dei numerosi precedenti, è perfettamente legittima. Si pone, invece, qualche criticità, ad avviso di chi scrive, sul ricorso al decreto-legge, per il quale l’articolo 77 comma secondo della Costituzione impone requisiti straordinari di necessità e urgenza.

La necessità politica di mantenere gli equilibri intracoalizionali tra le forze politiche, non all’interno di un esecutivo che si deve costituire, e che senza il raggiungimento di una mediazione potrebbe non nascere, bensì in un governo già nato e operante da cinque mesi, può configurare i requisiti di straordinaria necessità e urgenza per ricorrere ad un decreto legge come impone la Costituzione, anziché ad un disegno di legge ordinario (come invece fece il governo Berlusconi 4, quando decise di scorporare il ministero della Salute a diversi mesi dal suo insediamento)?

In questo caso, più che in altri numerosi in cui pure i requisiti di necessità e urgenza sembrano assai labili, la risposta sembra quanto mai negativa.

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