Quel che resta del referendum: il dibattito sul voto degli elettori “fuori sede”

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di Simone Pitto

In occasione del recente referendum costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari è nuovamente tornato in discussione un tema fortemente dibattuto ad ogni tornata elettorale. Si tratta dell’annosa questione del voto (o, recte, del mancato voto) di molti cittadini residenti in un determinato comune che si trovano, per i più vari motivi di studio o lavoro, domiciliati in altro comune italiano.

Come noto, infatti, in base all’attuale assetto normativo, le modalità di esercizio del diritto di voto sono legate, in via prevalente, al criterio della residenza. In prossimità dell’appuntamento elettorale, pertanto, l’elettore intenzionato a votare, ovunque risulti domiciliato, è tenuto a rientrare nel proprio comune di residenza potendo solo in tale sede recarsi alle urne.

Fanno eccezione a tale regola generale le disposizioni di cui agli artt. 48-51 del D.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 che consentono a determinate categorie di elettori (fra gli altri presidenti di seggio, scrutatori, candidati, militari vigili del fuoco e naviganti) di votare in un comune diverso da quello di residenza.

La disciplina de qua, peraltro, accomuna con limitate differenze anche le elezioni politiche, ed europee.

Per il recente referendum costituzionale di cui all’art. 138 Cost., così come per le precedenti consultazioni referendarie, tuttavia, alcuni elettori c.d. “fuori sede” sono riusciti ad ottenere la possibilità di votare fuori dal proprio comune di residenza invocando l’art. 19 della Legge 25 maggio 1970 n. 352.

In base a tale previsione, possono partecipare alle operazioni di voto e di scrutinio presso i seggi un rappresentante effettivo ed un rappresentante supplente di ognuno dei partiti o dei gruppi politici rappresentati in Parlamento e dei promotori dei referendum. Grazie a questa possibilità, ad ogni tornata referendaria, diversi elettori che si trovano lontani dal proprio seggio di pertinenza, possono farsi delegare come rappresentanti di lista e recarsi presso il seggio scelto dichiarando di voler votare conformemente all’art. 19 della l. 352/1970.

Ormai da diversi anni, invero, si discute sulla possibilità di introdurre temperamenti all’unicità del criterio della residenza ovvero una vera e propria riforma delle modalità di esercizio del voto. Il ricorso esclusivo al voto nel comune di residenza, infatti, viene avvertito come insufficiente e inadeguato da una significativa porzione di elettori, nell’ambito di una tendenza, tipica delle società attuali ad una sempre più marcata mobilità per ragioni di studio o lavoro. 

In questo contesto, gli elettori “fuori sede” si trovano spesso di fronte all’alternativa di rientrare nel proprio comune di residenza per esercitare il diritto di voto, con i relativi problemi logistici e costi di viaggio, ovvero rinunciare a votare e contribuire al rafforzamento del sempiterno “partito dell’astensione”. L’obbiezione principale tradizionalmente mossa rispetto a tali rivendicazioni riguarda la possibilità dell’elettore – pacificamente concessa dall’ordinamento – di modificare il proprio comune di residenza indicando il luogo di domicilio prescelto, ponendo fine alla dissociazione anagrafica tra luogo di domicilio e di residenza.

La questione, tuttavia, non è così semplice, come dimostra un attento esame della legislazione elettorale e degli sviluppi normativi degli ultimi anni.

Sotto un primo profilo, infatti, il legislatore prevede un sistema di rimborsi di viaggio agli elettori che ritornano nel proprio luogo di residenza per votare in prossimità delle elezioni, così implicitamente assecondando la dissociazione tra luogo di residenza e domicilio. Il sistema della rifusione delle spese di viaggio da parte dello Stato, peraltro, si caratterizza per la presenza di numerose criticità. I rimborsi, in particolare, sono erogati in misura solo parziale (ad esempio uno sconto forfettario non superiore ad Euro 40,00 per un volo Alitalia) ed impongono soluzioni di viaggio obbligate con un limitato numero di vettori di linea convenzionati, in molti casi significativamente più costose di altre soluzioni di viaggio non rimborsabili.

Si è inoltre messo in luce che tale sistema, oltre a non consentire un rimborso effettivo dei costi, presenta oneri del tutto significativi per l’erario.

In un’interrogazione parlamentare del giugno 2019 promossa dall’On. Brescia, in particolare, il M.E.F. ha stimato costi per circa 8 milioni di Euro a titolo di rimborsi viaggio erogati alle aziende di trasporto convenzionate, cifra del tutto significativa se confrontata con i costi totali, pari a circa 7 milioni di Euro, spesi per consentire il voto dall’estero in tutto il territorio dell’Unione europea.   

Sembrano dunque potersi avanzare dubbi sulla ragionevolezza di fondo della misura che impone oneri potenzialmente significativi alla finanza pubblica e non sembra sortire risultati apprezzabili in termini di miglioramento dell’affluenza alle urne.

Occorre altresì rilevare che la dissociazione tra domicilio e residenza prevista fra l’altro dall’art. 43 del Codice civile rappresenta una scelta normativa ben definita del nostro ordinamento che, a differenza di altri sistemi europei, non ha accolto la soluzione dell’unicità della sede della persona fisica. La presenza, nella disciplina in tema di indicazioni anagrafiche, di istituti come lo schedario della popolazione temporanea non residente e la mancanza di obblighi di mutamento di residenza ad esempio nella legislazione in tema di locazioni abitative ovvero nella legislazione universitaria per l’accesso ai corsi, sembrano ulteriormente confermare la possibilità di questa dissociazione.

L’attuale quadro normativo, in altre parole, sembra lasciare in taluni casi libertà di scelta al cittadino sulla possibilità di mantenere la dissociazione tra domicilio e residenza laddove sussistano ragioni di collegamento con il luogo di origine ovvero la permanenza nel luogo di domicilio sia temporanea e comunque non sufficientemente stabile.

Un ulteriore dato rilevante con riferimento alle criticità dell’attuale sistema normativo si apprezza sul piano del confronto tra la situazione degli elettori domiciliati all’estero per motivi di studio e lavoro e di quelli domiciliati in Italia ma in un comune diverso da quello di residenza.

A seguito delle rivendicazioni di alcune categorie di elettori (si ricordano in particolare le proteste degli studenti Erasmus in occasione delle elezioni politiche del maggio 2013), infatti, sono state proposte alcune modiche della legislazione elettorale confluite nell’introduzione con la l. 6 maggio 2015 n. 52 (c.d. Italicum) dell’art. 4 bis della l. 459/2001. Tale disposizione, invero, consente la possibilità di votare per corrispondenza dall’estero per gli elettori che, per motivi di lavoro, studio o cure mediche, si trovano, per un periodo di almeno tre mesi in un Paese estero in cui non sono anagraficamente residenti ai sensi della legge 27 ottobre 1988, n. 470.

L’introduzione della norma – confermata in seguito dalla l. 165/2017 (Rosatellum bis) – ha prodotto il risultato, ritenuto da alcuni paradossale, di permettere ad un elettore all’estero di votare dove si trova e richiedere invece ad un elettore ad esempio residente a Bari e domiciliato a Milano di attraversare il Paese spesso interamente a proprie spese per poter esercitare il proprio diritto di voto.

Sulla scorta di tali criticità, negli ultimi anni sono state presentate varie proposte di legge in Parlamento per consentire modalità alternative di esercizio del diritto garantito dall’art. 48 Cost., fra cui il voto per corrispondenza – il quale presenta si accompagna invero a diverse criticità – ovvero il cd. early vote ed il voto in prefettura.

Tali ultime soluzioni, a ben vedere, appaiono modellate su istituti giuridici già presenti e diffusi nel diritto comparato, come l’advance voting previsto in Danimarca e Finlandia. 

In tale contesto, l’esito del referendum costituzionale e la necessità di metter mano alla legge elettorale potrebbe rappresentare un’occasione per ripensare seriamente, in una prospettiva de iure condendo, il tema del voto degli elettori domiciliati in comune diverso da quello di residenza, anche attraverso l’utilizzo di nuove modalità per l’espressione del voto. Tale rilievo appare suffragato da un lato, dalla recente approvazione di uno stanziamento di 1 milione di Euro per la sperimentazione sul voto elettronico prevista dall’ar.t 1 c. 267 della legge 27/12/2019 n. 160 e, dall’altro, dal rinnovato interesse mediatico per alcune proposte di legge come il DDL 859/2018 presentato dall’On Dalila Nesci, approvato alla Camera nell’ottobre 2018 e fermo al Senato col quale si è proposta l’introduzione di norme in materia di espressione del voto fuori dal comune di residenza in occasione dei referendum di cui agli articoli 75 e 138 Cost. e delle elezioni europee.

Si tratta ovviamente di proposte non esenti da criticità ma che testimoniano l’opportunità di un organico approfondimento del tema per rispondere alle reiterate istanze di porzioni del tutto significative dell’elettorato nazionale.

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