di Agustín José Menéndez, Marco Goldoni, Marco Dani*
Il 28 Maggio scorso la Camera dei Deputati ha approvato una mozione che impegna il Governo ad emettere i cd. mini-BOT, titoli di stato di piccolo taglio denominati in Euro, privi di interessi e di data di scadenza che il Governo dovrebbe accettare come mezzo di pagamento delle tasse. La proposta concreta dei mini-BOT si pone l’obiettivo di monetizzare il debito commerciale dello stato italiano, ovvero i debiti contratti con le imprese ed i cittadini. Non è un caso, tuttavia, che il prototipo dei mini-BOT che è stato presentato al pubblico dai più convinti proponenti assomigli a banconote tradizionali. Costoro non fanno mistero di auspicare che i mini-BOT diventino una forma di valuta parallela, anche se formalmente non assurgerebbero a moneta avente corso legale (in altre parole: non vi è obbligo di accettarli come forma di pagamento).
Come si poteva facilmente prevedere, la proposta è stata accolta con scetticismo sia dalle istituzioni europee che dallo stesso Ministro dell’economia e delle finanze. In particolare, il Presidente della Banca Centrale Europea (BCE), Mario Draghi, ha dichiarato che se i mini-BOT sono moneta, allora non possono essere emessi unilateralmente dal Ministero dell’economia; se invece sono strumenti di debito, allora andrebbero ad aggiungersi al già cospicuo debito pubblico italiano, e di conseguenza sarebbero vietati dalle regole dettate dalla governance economica europea.
I mini-BOT come sintomo
Il modo più corretto di valutare i mini-BOT è anzitutto quello di considerarli come un eloquente sintomo della gravità della crisi dell’Eurozona. Più nello specifico, i mini-BOT dimostrano in maniera inequivocabile l’impossibilità di riconciliare all’interno dell’attuale assetto istituzionale l’unicità della moneta con l’attuazione di politiche economiche differenziate capaci di affrontare la grande varietà di circostanze economiche e sociali riscontrabili negli stati membri. Infatti, non solo una politica monetaria uniforme non riesce a rispondere adeguatamente alle esigenze di nessuno stato membro, ma anche i complessi meccanismi di coordinamento delle politiche economiche nazionali adottati a seguito della crisi economico-finanziaria del 2008-2009 (il Semestre europeo, il Fiscal Compact, i cd. Six Pack e Two Pack) hanno ridotto ulteriormente i margini di manovra che permetterebbero alle politiche economiche di adattarsi ai diversi contesti nazionali. Come è stato osservato acutamente da Jeremy Leaman, la zona Euro è stata progettata come un carro armato, quando invece le notevoli diversità sociali, economiche e politiche riscontrabili tra gli stati membri richiederebbero l’agilità e la flessibilità di una bicicletta. Se si è arrivati al punto di approvare una proposta come quella dei mini-BOT, riscontrando un significativo consenso nel terzo paese della zona Euro, questo significa solo che l’Unione economica e monetaria è (correttamente) percepita come una camicia di forza, responsabile di cicli di svalutazioni interne e di una spirale discendente di salari, investimenti pubblici e crescita economica. Non è un caso che la proposta dei mini-BOT sia stata avanzata in Italia, uno dei paesi che ha maggiormente sofferto per l’introduzione della moneta unica.
E’ allora arrivato per le istituzioni europee il momento di riconoscere in tutta la loro estensione e gravità i difetti esistenti nell’architettura dell’Eurozona ed il fallimento delle politiche fin qui adottate per contenere e superare le crisi. L’euro è stato intenzionalmente progettato come una valuta senza stato che sarebbe stata creata e sostenuta dai mercati. Le crisi del 2008-2009 hanno rivelato quanto questa idea fosse una pia illusione. Quando i titoli certificati con la tripla A sono sfumati nel nulla, il vuoto al centro della zona Euro doveva essere colmato. L’unica istituzione europea disposta a farsi avanti è stata la BCE, la quale ha agito come se fosse un’istituzione sovrana capace di garantire la sostenibilità della moneta unica. Misure di politica monetaria non convenzionali (dal Securities market program al Quantitative easing) sono state approvate sulla base di interpretazioni assai discutibili delle regole originarie dell’Unione economica e monetaria. Uno stato di emergenza non dichiarato è stato invocato al fine di giustificare la trasformazione della BCE in quello che di fatto è un prestatore di ultima istanza tanto per gli stati che per le istituzioni finanziarie.
Nonostante ciò, la BCE è riuscita solo a guadagnare tempo. Questo è vero almeno per tre motivi. Il primo è che la BCE è stata concepita come una istituzione la cui legittimazione si fonda sull’expertise, mentre invece è priva di credenziali autenticamente democratiche. Questo limita la sua capacità di far corrispondere intenzioni con azioni. In altre parole, l’annuncio del 2012 con cui si affermava che la BCE avrebbe fatto tutto ciò che era necessario per salvare l’Euro ha tranquillizzato gli attori più influenti dei mercati finanziari non tanto per quello che la BCE avrebbe potuto effettivamente fare, ma solo perché quegli attori hanno creduto nella capacità della BCE di mantenere le proprie promesse. Il secondo motivo è che le azioni intraprese dalla BCE hanno avuto la conseguenza di centralizzare ulteriormente la governance dell’Euro. Le crisi, tuttavia, sono profondamente asimmetriche e questo avrebbe richiesto l’adozione di politiche differenziate nei diversi stati membri. Solo in una misura ridotta la BCE è riuscita a muoversi in quella direzione, ma ha dovuto pagare un prezzo elevato in termini di efficienza, economicità ed equità, come testimoniato dalle contorte modalità con cui essa ha gestito la riduzione dei costi del servizio al debito per alcuni stati membri. Il terzo motivo è che mentre le politiche monetarie non convenzionali sono riuscite a garantire un minimo di stabilità economica, impedendo una disgregazione disordinata della zona Euro, non sono riuscite a stimolare una crescita economica robusta e, ancor meno, a promuovere una convergenza economico-sociale tra i paesi europei.
Le valute parallele come l’ultima spiaggia?
Questo è esattamente il punto in cui entrano in scena le valute parallele (di cui i mini-BOT sono solo una delle possibili varianti e, probabilmente, nemmeno la migliore possibile). Esse rappresentano uno dei pochi escamotages ancora disponibili per risolvere (o almeno provare a risolvere) l’intrattabile contraddizione tra una politica economica e monetaria ipercentralizzata e la crescente divergenza economica e sociale tra gli stati membri. Le valute parallele, infatti, potrebbero aiutare a riconciliare l’unicità della politica economica creando degli strumenti monetari idonei ad attuare politiche economiche fiscali calibrate sulle specifiche circostanze economiche, sociali e politiche di ciascuno stato e, perfino, di diverse regioni all’interno di essi. Con questo non intendiamo dire che le monete parallele siano la panacea per tutti i mali dell’Eurozona. A tal proposito, ci pare infatti che la proposta dei mini-BOT di cui tanto si discute sia ancora troppo vaga e possa porre più problemi di quanti effettivamente riuscirebbe a risolverne. Ciò che più semplicemente vogliamo dire è che, in un contesto in cui riforme più ambiziose della zona Euro sembrano per ora precluse dalla mancanza di ambizione politica, ci sarebbero molte buone ragioni almeno per sperimentare l’applicazione delle valute parallele. Diciamo questo perché la sola cosa certa è che senza riforma l’Unione economica e monetaria è destinata prima o poi a disgregarsi disordinatamente. Coloro che sostengono che i mini-BOT costituiscono una minaccia all’esistenza dell’Euro o all’appartenenza dell’Italia all’UE, non si accorgono o sottovalutano quanto invece sia lo status quo a minacciare l’esistenza dell’Euro. A ben vedere, infatti, nell’attuale contesto la più saggia e prudente mossa che le istituzioni europee dovrebbero intraprendere sarebbe quella di sperimentare le valute parallele in puro ed autentico spirito federale.
Le conseguenze di un divieto assoluto di emissione di valute parallele
In larga misura l’opposizione ai mini-BOT si fonda sulla loro contrarietà al diritto europeo piuttosto che sulla loro sostanza. Due norme dei Trattati possono essere invocate per negare con estrema facilità il potere degli stati membri di introdurre una valuta parallela. L’articolo 3(1) c) TFUE affida all’UE la competenza esclusiva in materia di politica monetaria per quanto attiene agli stati appartenenti alla zona Euro. Inoltre, l’art. 128(1) TFUE prevede che “La Banca centrale europea ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione di banconote in euro all’interno dell’Unione”. Dal combinato disposto di queste norme si può giungere facilmente alla conclusione che, in assenza di autorizzazione da parte delle istituzioni europee, nessuno stato appartenente all’Eurozona può emettere valuta parallela a quella emessa dalla BCE, anche se le banconote emesse dovessero circolare solo in quello stato membro. Inoltre, seguendo il ragionamento di Draghi, se si dovessero classificare i mini-BOT come qualcosa di diverso dalla moneta, allora la loro emissione implicherebbe un corrispondente incremento del debito pubblico italiano, con il probabile risultato di violare le regole europee che limitano il volume totale del debito e, anzi, ne impongono la riduzione.
In astratto una simile argomentazione è difficile da superare. Tuttavia, le norme giuridiche non sono mai applicate in astratto, ma nel contesto delineato dalle loro precedenti interpretazioni. Da questo punto di vista, le pronunce della Corte di giustizia in Pringle e OMT sono di particolare rilevanza. Queste decisioni riguardano il confine tra politica economica e monetaria, ed i limiti al potere della BCE quale istituzione competente ad attuare la politica monetaria. Nello specifico, l’argomentazione utilizzata dalla Corte per certificare la legalità del programma OMT potrebbe essere sviluppata per permettere sotto le vesti di una misura di politica economica diretta a stimolare la domanda aggregata quella che nei fatti è una valuta parallela. In questa prospettiva, i mini-BOT potrebbero essere addirittura concepiti come uno strumento di politica economica diretto ad attuare l’articolo 4 della Direttiva 2011/7/EU sui ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (l’Italia è già sottoposta ad una procedura di infrazione a questo riguardo). Il fatto che uno strumento di politica economica possa avere ripercussioni sulla politica monetaria non ne decreterebbe necessariamente l’illegittimità, tanto più se non si mette in dubbio l’euro come valuta avente corso legale e se il suo impatto sulla politica monetaria ha natura meramente incidentale. A questo riguardo, ci si può chiedere perché, se si accetta che una politica monetaria come l’OMT possa avere imponenti effetti economici, non si possa utilizzare la stessa argomentazione mutatis mutandis in relazione ad uno strumento di politica economica che influisce indirettamente sulla politica monetaria. Nota bene: non siamo del tutto convinti della solidità della motivazione sviluppata dalla Corte di giustizia in Pringle e OMT. Ciò che però riteniamo opportuno evidenziare è che, una volta che una simile argomentazione è stata autorevolmente avanzata per giustificare una interpretazione estensiva dell’ambito materiale della politica monetaria, nessun argomento giuridico impedisce alla Corte di giustizia di riproporla a vantaggio delle prerogative statali in materia di politica economica.
Qualora la questione mini-BOT dovesse approdare alla Corte di giustizia, non abbiamo dubbi su quale sarebbe il suo più probabile esito. Tuttavia, dichiarare che il diritto europeo vieta qualsiasi forma di valuta parallela, anche se presentata come strumento di politica economica, non solo inserirebbe una stonatura nella giurisprudenza della Corte di giustizia, ma chiuderebbe la porta ad uno dei pochi strumenti che ancora potrebbe tenere assieme l’Eurozona creando spazio per politiche economiche diversificate. Una pronuncia che dichiarasse illegittimi i mini-BOT finirebbe invece per drammatizzare la questione lasciando agli stati incapaci di crescere all’interno di questa Eurozona nessuna altra scelta se non quella dell’exit. Quanto più stretti sono i lacci, tanto meno è probabile che essi riescano a tenere in occasione della prossima crisi.
*Una versione in inglese di questo post è stata pubblicata in Verfassungsblog.de
