Gazebo a Mestre: la libertà di riunione messa in discussione

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di Giacomo Menegus

È notizia di ieri (19 giugno) che la raccolta firme organizzata da associazioni e comitati per il weekend di sabato 20 e domenica 21 giugno al fine di contrastare il progetto di ampliamento dell’inceneritore di Fusina (Venezia) non si potrà svolgere, quanto meno non all’interno dei parchi cittadini di Mestre.

L’Istituzione Bosco e Grandi Parchi di Venezia, ente strumentale del Comune che gestisce i principali parchi cittadini, ha infatti negato agli attivisti l’occupazione temporanea di suolo necessaria per l’installazione dei gazebo e la raccolta di firme. Le motivazioni della decisione non sono ancora ufficiali – non essendo arrivata una risposta scritta – ma gli argomenti comunicati verbalmente ai promotori sono sorprendenti: secondo quanto riportato sui canali informativi dei comitati, il diniego sarebbe infatti giustificato dalla concomitanza con il periodo elettorale e dalla natura politica del tema oggetto della petizione. Si tratta di motivazioni paradossali, che non trovano fondamento fattuale né giuridico. Per meglio comprendere l’illegittimità del diniego opposto ai comitati, conviene prima inquadrare giuridicamente i fatti, in modo da tratteggiare la disciplina applicabile al nostro caso.

Innanzitutto, una raccolta di firme con gazebo comporta che più persone si riuniscano volontariamente nel medesimo luogo per lo scopo comune di sottoscrivere una data petizione. Si tratta di un fatto che costituisce pertanto una particolare forma di riunione e, in quanto tale, è costituzionalmente protetta ai sensi dell’art. 17 Cost.

Come si è già scritto in questo giornale (v. qui), la disciplina costituzionale della libertà di riunione è particolarmente garantista, assicurando lo svolgimento di qualsiasi riunione purché sia pacifica e senz’armi (art. 17, comma 1 Cost.). L’unico limite imposto è dunque quello dell’ordine pubblico in senso materiale, inteso come sicurezza e incolumità pubblica delle persone e delle cose. Per questo motivo, e solo per le riunioni che si svolgono in luogo pubblico (art. 17, comma 3 Cost.), è richiesto che i promotori diano preavviso della riunione alle autorità di pubblica sicurezza, che potranno adottare gli opportuni accorgimenti per garantire l’ordine pubblico oppure – nei casi in cui ciò non sia possibile e vi sia un pericolo attuale e concreto per la sicurezza e l’incolumità pubblica – potranno vietare la riunione (sulla base di comprovati motivi). Rientrano tra i motivi di ordine pubblico anche i profili concernenti la tutela della salute, per cui l’indicazione di specifiche modalità di svolgimento della riunione per prevenire rischi di contagio da coronavirus è di competenza delle autorità di p.s., ferme restando le previsioni poste a più livelli dalla normativa dell’emergenza.

Venendo al nostro caso, ci si può chiedere preliminarmente se i parchi cittadini siano luogo pubblico (e la raccolta firme ivi organizzata richieda pertanto il preavviso alle autorità di p.s.) oppure si tratti di luogo aperto al pubblico (per cui il preavviso non sarebbe necessario, art. 17, comma 2 Cost.). Per chiarire il punto occorre segnalare che con luogo pubblico si intende quello a cui tutti possono accedere liberamente (es. strada, piazza), mentre con luogo aperto al pubblico si indicano quegli spazi in cui l’accesso è soggetto a condizioni determinate da chi ne ha la disponibilità (es. cinema, teatro, stadio, aula universitaria, ecc.). Ebbene, i giardini pubblici sembrano collocarsi a metà strada tra le due categorie: da una parte, essendo cinti da siepi/recinzioni, chiusi da cancelli e prevendendo di norma orari di accesso nonché norme di comportamento speciali, sembrerebbero rientrare nei luoghi aperti al pubblico; dall’altra parte, il fatto che l’accesso sia consentito sostanzialmente a chiunque li avvicina a luoghi pubblici tout court (specie sotto l’aspetto della tutela dell’ordine pubblico).

Ad ogni modo, la questione qui interessa fino ad un certo punto, dal momento che non determina di per sé la legittimità o meno dei gazebo; peraltro – va detto incidentalmente – nulla vieterebbe agli organizzatori di una riunione in luogo aperto al pubblico di dare comunque preavviso alle autorità, in modo tale da porsi al riparo da qualsiasi censura (cosa che è verosimile abbiano fatto gli organizzatori della raccolta firme, dato che in contemporanea i gazebo sono stati installati anche in piazze e strade).

A prescindere dal luogo in cui si svolge la raccolta firme, appare evidente che non vi sono nel nostro caso gli estremi per un divieto della stessa: lo dimostra anche il fatto che tutti i gazebo allestiti negli stessi giorni in luoghi pubblici (a Marghera, Mestre, Zelarino, Oriago, Mira, Dolo, Spinea) non hanno incontrato opposizione alcuna da parte delle autorità di pubblica sicurezza.

A questo punto potrebbe sorgere legittima la domanda: come può l’Istituzione che gestisce i parchi cittadini vietare una riunione che appare perfettamente legittima?

In primo luogo, va chiarito il motivo del coinvolgimento dell’Istituzione in vista della raccolta firme.

Per quanto siano strutture di misure ridotte e temporanee, i gazebo comportano comunque un’occupazione di suolo pubblico e pertanto necessitano di un’apposita autorizzazione da parte dell’autorità competente (così dispone anche l’art. 20 del R.D. 6 maggio 1940, n. 635, “Regolamento per l’esecuzione del Testo Unico 18 giugno 1931, n. 773 delle Leggi di Pubblica Sicurezza” – T.U.L.P.S.), la quale può richiedere il pagamento di un Canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) e di altri oneri amministrativi, anche a seconda della superficie occupata e della durata dell’occupazione.

Nel caso dei parchi cittadini mestrini, l’autorità competente è l’Istituzione Bosco e Grandi Parchi di Venezia (v. artt. 19 e 20 del Regolamento per l’utilizzo e la tutela del bosco di Mestre; per il canone richiesto v. Regolamento comunale canone di occupazione spazi ed aree pubbliche – il quale peraltro prevedrebbe che per le raccolte di firme sia competente la Polizia municipale: ma evidentemente prevale il regolamento speciale).

Chiarito il motivo del coinvolgimento dell’Istituzione, c’è da chiedersi che tipo di valutazione possa svolgere ai fini del rilascio dell’autorizzazione. Sotto questo profilo, i margini a disposizione dell’autorità appaiono alquanto ristretti: dovrà verificare la disponibilità dello spazio richiesto (cioè se non è già prenotato da altri) e il rispetto delle prescrizioni poste a tutela della circolazione dall’art. 20 del Nuovo Codice della Strada (che però nel nostro caso non vengono in rilievo); potrà richiedere (forse) l’adozione di cautele al fine della tutela del suolo pubblico e dei beni pubblici, oltre naturalmente al pagamento degli oneri suddetti.

Ma certamente non potrà svolgere valutazioni attinenti all’ordine pubblico, per le quali sono competenti le autorità di pubblica sicurezza. E soprattutto non potrà svolgere valutazioni sull’opportunità o sul merito dell’iniziativa, che finirebbero per concretizzarsi in un’arbitraria ed indebita compressione del diritto di riunione.

Unica eccezione a questo limite può ritrovarsi in quei Comuni che subordinano la concessione di spazi pubblici alla sottoscrizione di dichiarazioni di osservanza della Costituzione della Repubblica Italiana e delle leggi da essa derivate, volta essenzialmente ad impedire lo svolgimento di iniziative di stampo nazi-fascista. La legittimità di tali previsioni – peraltro controversa in dottrina – troverebbe tuttavia il suo fondamento nella Carta costituzionale, ovvero nella XII disp. trans. che vieta la ricostituzione del disciolto partito fascista. Altre valutazioni dirette ad escludere, sulla base di un apprezzamento discrezionale, iniziative giudicate inopportune dall’autorità competente vanno invece considerate del tutto illegittime e ingiustificatamente discriminatorie (in contrasto con gli artt. 3 e 17 Cost.).

Fatte queste premesse, veniamo alle motivazioni fornite – stando agli organizzatori – dall’Istituzione Bosco e Grandi Parchi di Venezia, ovvero la concomitanza con il periodo elettorale e la natura politica dell’iniziativa.

Ebbene, si tratta di motivazioni che hanno dell’incredibile: innanzitutto, non è dato capire a quale periodo elettorale si faccia riferimento, dal momento che la data per le elezioni amministrative non è ancora stata fissata; in secondo luogo, non c’è – come si è visto – alcun margine per l’autorità competente per svolgere un apprezzamento sulla finalità della riunione (o dei gazebo): che essa sia politica, culturale, sportiva o altro non è questione che riguardi l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione di occupazione del suolo pubblico. Peraltro i comitati in questione svolgono senz’altro un’attività che può essere intesa come politica in senso ampio, ma non sono una forza politica che correrà alle prossime elezioni.

Va detto inoltre che, seguendo il ragionamento impostato dall’Istituzione, si dovrebbe pervenire a conclusioni del tutto opposte al diniego. Le riunioni a scopo elettorale godono infatti di un particolare favor, sia a livello legislativo sia a livello di regolamenti e prassi: non sono infatti soggette al preavviso (art. 18, comma 7 T.U.L.P.S.), non sono soggette ad alcuni oneri (v. per l’imposta di bollo sull’occupazione di suolo pubblico qui), possono svolgersi nei locali di proprietà dei comuni già predisposti per conferenze e dibattiti (e i Comuni sono obbligati a concedere tali spazi; art. 19 della legge n. 515 del 1993) e sono in genere privilegiate rispetto ad ogni altro tipo di riunione nell’assegnazione degli spazi pubblici (v. per esempio il caso della manifestazione della Lega a Bibbiano commentato qui). In questo senso vanno pure le Indicazioni operative sulla propaganda elettorale della Prefettura di Venezia per gli anni 2019 e 2020.

Insomma, le motivazioni addotte per il diniego – se confermate – appaiono pretestuose e configurano probabilmente uno sviamento di potere, figura sintomatica del vizio di eccesso di potere. Per ottenere giustizia in tempi rapidi sarebbe tuttavia necessario proporre un ricorso cautelare al TAR, che richiederebbe prontezza da parte degli organizzatori, spese non irrisorie e soprattutto non assicurerebbe comunque una decisione tempestiva, visto il margine ristrettissimo (un giorno).

Da questa vicenda si possono trarre due conclusioni di ordine generale.

In primo luogo, si può rilevare come la libertà di riunione, pur garantita a livello costituzionale, soffra sempre più di frequente di severe compressioni ad opera non di atti di rango primario (leggi ed atti con forza di legge) – gli unici abilitati in virtù della riserva di legge in materia di libertà fondamentali – ma piuttosto di atti secondari, di protocolli e direttive di dubbia natura (v. qui e qui) e finanche di prassi contra Costitutionem e contra legem.

In secondo luogo, si ripropone la questione – ormai classica in dottrina – della tutela giurisdizionale della libertà di riunione: considerato che dinieghi e divieti vengono opposti dalle autorità di regola pochi giorni prima dello svolgimento della riunione, risulta difficile ottenere un intervento tempestivo da parte del giudice. Vero è, come si sottolinea in genere, che esiste il rimedio cautelare, ovvero un procedimento d’urgenza che dovrebbe garantire decisioni anche in tempi rapidissimi (specie per quanto concerne il processo amministrativo). Ma spesso gli organizzatori non dispongono né delle competenze né delle risorse per affrontare un giudizio; e il gioco il più delle volte, come nel nostro caso, non vale la candela.

Il problema però non è di poco conto, perché – mancando la reazione dei soggetti che vedono illegittimamente compressa la propria libertà di riunione – rimangono in piedi atti e prassi contrarie al dettato costituzionale e nocive per la salute della nostra democrazia pluralista.

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