Sotto la superficie della separazione delle carriere

di Giovanni Di Cosimo

 Cosa. I magistrati possono cambiare funzioni, passando da quelle giudicanti a quelle requirenti e viceversa, ma una legge limita in modo rigoroso questa possibilità. Per eliminarla del tutto, separando le carriere di giudice e pubblico ministero, basterebbe modificare la legge. Invece la maggioranza ha deciso di mettere mano alla Costituzione. E l’ha fatto con un intervento che si spinge a smembrare il Consiglio superiore della magistratura. A questo scopo la riforma spezza in due il Consiglio e gli sottrae la competenza disciplinare che affida a una apposita corte. E soprattutto, a dissipare ogni dubbio sul senso dell’operazione, introduce il sorteggio dei componenti.

Questa è la parte più controversa e divisa della riforma. Infatti, lo smembramento in tre parti (due consigli e una corte disciplinare) indebolisce il Consiglio superiore e quindi l’ordine giudiziario. A sua volta, il sorteggio è una misura sproporzionata, che con l’acqua sporca delle degenerazioni correntizie, butta via anche il principio di rappresentanza che i costituenti concepirono come un carattere distintivo del governo autonomo della magistratura.

L’introduzione del sorteggio assume un chiaro significato: la maggioranza pensa che i magistrati non siano in grado di scegliere in modo virtuoso i propri rappresentanti. Una sfiducia radicale che colpisce l’intera categoria, e l’ordine al quale i magistrati appartengono. Lo smembramento e il sorteggio modificano profondamente il ruolo che i costituenti avevano ritagliato per il Consiglio superiore. Sono misure che intaccano l’indipendenza della magistratura rispetto agli organi politici, il Governo in primo luogo, che, guarda caso, è il soggetto che le ha fortemente volute. Eppure, proprio l’indipendenza esterna è la ragione principale per la quale i costituenti concepirono un organo come questo.

Non basta obiettare che la riforma lascia inalterato il riferimento all’indipendenza e all’autonomia (e ci mancherebbe altro!), dal momento che analoghe proclamazioni si trovano anche nelle costituzioni di paesi autoritari nei quali la magistratura è asservita al potere politico. Piuttosto, la Costituzione del 1948 appresta anche i mezzi per realizzare l’indipendenza e l’autonomia della magistratura; predispone i presìdi senza i quali resterebbero una vuota proclamazione. La legge Meloni-Nordio incide proprio sul rendimento del principale presidio.

A complicare il quadro, c’è il paradosso del possibile rafforzamento della posizione dei pubblici ministeri. Separati dai giudici, relegati nel loro consiglio, si teme che scivolino verso una deriva corporativa. Un classico caso di eterogenesi dei fini: mentre la politica lancia frequenti strali contro i pm, la riforma governativa li rende più forti.

 Come. Il Governo non si è fatto scrupolo di ricorrere a forzature procedurali pur di smantellare il Csm e di introdurre il sorteggio. E non tanto perché la modifica costituzionale non è stata condivisa con le opposizioni parlamentari. Da tempo purtroppo è stato tradito l’auspicio di riforme condivise che fu fra gli altri di Mortati, per primi dai settori politici che oggi avversano questa revisione costituzionale.

Non era invece mai successo che il Governo formulasse il testo e lo blindasse in Parlamento, impedendo a esponenti della maggioranza di proporre modifiche. Diversamente da quanto accaduto durante l’esame del premierato, il testo non è cambiato di una virgola. Eppure, come osservava Calamandrei, il Governo dovrebbe astenersi dall’intervenire nella procedura di revisione costituzionale. Questo “impossessamento” governativo della procedura mortifica il ruolo parlamentare, e costituisce un pericoloso precedente che rischia di consolidarsi nella prassi. Il ministro Nordio ha affermato di essere stato costretto a blindare il testo perché altrimenti si sarebbe finiti alle calende greche, e non ci sarebbe stato tempo per approvare il premierato. Una spiegazione che attinge al repertorio antiparlamentare; che trasuda insofferenza per i tempi della democrazia.

Eppure, se il Governo non avesse scelto la via della blindatura, si sarebbero potuti correggere alcuni difetti tecnici del testo. Per esempio, la stranezza per cui giudici e pm tornano uniti davanti alla corte disciplinare; il fatto che la medesima corte decida solo sui magistrati ordinari e non su quelli speciali; la circostanza che le sue decisioni non siano ricorribili in Cassazione, in deroga alla regola stabilita dalla Costituzione.

Inoltre, si sarebbero potuti attenuare gli effetti negativi delle misure più controverse, smembramento e sorteggio. Abbiamo detto che la criticità principale dello smembramento è che indebolisce il ruolo del Consiglio superiore. Un altro aspetto problematico sono le complicazioni procedurali per l’attività consultiva e per l’attività cosiddetta para-normativa conseguenti allo sdoppiamento dei consigli. Aprendo a modifiche migliorative si sarebbe potuto adottare il modello francese delle due sezioni nell’ambito dell’unico consiglio superiore, una soluzione più funzionale e che non avrebbe indebolito il Consiglio.

Anche il sorteggio presenta profili di criticità ulteriori rispetto a quelli indicati prima. La riforma governativa distingue fra il sorteggio secco dei togati (ossia fra i quasi diecimila magistrati) e quello temperato dei laici (ossia da un elenco di professori e avvocati compilato dal Parlamento in seduta comune). Questo significa che i partiti, a differenza dei magistrati, potranno selezionare i nomi tra i quali sorteggiare. Una modifica del testo che avesse esteso il sorteggio temperato anche ai togati, avrebbe consentito di selezionare magistrati con competenze organizzative, risolvendo uno dei problemi posti dal sorteggio secco. Un altro aspetto critico è che non è prevista una maggioranza qualificata per l’elezione dei laici, col rischio che i partiti al governo portino a casa tutta la posta.

Dei difetti della legge di revisione costituzionale si rendono conto anche i più lucidi fra i suoi sostenitori, che propongono correzioni in sede di attuazione legislativa, per esempio riguardo al ricorso in Cassazione contro le decisioni della corte disciplinare, o riguardo all’introduzione del sorteggio temperato anche per i togati. Resta da capire perché il Governo, che si è opposto a modifiche del testo di revisione costituzionale, dovrebbe accettare che la riforma venga corretta dalle leggi di attuazione.

Perché. Nordio ha correttamente precisato che la riforma governativa non serve a migliorare il funzionamento del sistema giustizia. Non è pensata per aumentare l’efficienza della giustizia e non offre soluzione ai suoi problemi strutturali, a cominciare dalla durata dei processi. È parimenti infondato l’argomento secondo cui la riforma eviterà i casi giudiziari controversi. Può forse servire come tema per la propaganda, ma è chiaro che la modifica delle regole costituzionali relative al governo autonomo della magistratura viaggia su un piano diverso rispetto alle singole vicende processuali.

Piuttosto, sotto la superficie della separazione, la riforma governativa mira a rimodulare il rapporto fra la politica e la magistratura accusata di debordare dal suo ruolo. Serve a correggere quella che la Presidente del consiglio ha definito “intollerabile invadenza” dei giudici. A sua volta il sottosegretario Mantovano ha parlato di un “cronico sviamento della funzione giudiziaria”, un deragliamento dai binari della giurisdizione. Ammesso e non concesso che il tema abbia un reale fondamento, non sembra proprio che gli sconfinamenti siano cronici e sistematici. Prova ne sia che lo stesso Governo ha in mente alcuni specifici settori, come l’immigrazione e la sicurezza.

L’altra faccia di questa linea di politica istituzionale l’ha chiarita il ministro Nordio quando ha scritto che la riforma serve a concedere “libertà di azione” alla maggioranza e al Governo. In questa chiave, la riforma incide sulle regole costituzionali relative alla magistratura con l’obiettivo di allentare il controllo dei giudici su chi governa. Peccato che tale controllo sia un carattere dello stato di diritto. Un simile disegno trascura poi il dato di fatto che la maggioranza e il Governo dispongono già di un ampio margine per definire la politica generale del Paese. Non tiene neanche conto che l’Esecutivo ha negli anni molto accresciuto il suo spazio di manovra a danno del Legislativo, forzando non poco i margini di flessibilità concessi dalla forma di governo parlamentare.

Insomma, il Governo ha partorito la riforma e l’ha blindata in Parlamento allo scopo di procurarsi maggiori poteri. E dunque, in fin dei conti, la questione è tutta qui: in un tempo in cui la separazione dei poteri è sotto pressione anche nelle democrazie, in cui il presidente degli Stati Uniti dichiara che l’unico limite al proprio potere è la sua moralità, vogliamo davvero dare ancora più potere al Governo?