di Fabio Ferrari
Nonostante i doverosi sforzi a cui ciascuno è chiamato per comprendere le ragioni altrui, devo confessare che solo l’astratta idea di sorteggiare i membri togati del CSM mi sembra letteralmente insensata: figuriamoci il fatto che questa opzione possa entrare nel testo della nostra Costituzione.Non c’è bisogno di evocare i postulati del pensiero moderno per comprendere che è la razionalità a dovere governare le politiche pubbliche, così come è sempre e soltanto la ragione che legittima i meccanismi di scelta dei titolari delle cariche che quelle politiche sono chiamati a realizzare.
Affidare la composizione di organi costituzionali (o di rilievo tale) al caso, alla sorte, al sorteggio o al lancio dei dadi dovrebbe rappresentare un’ipotesi talmente grossolana da non meritare nemmeno la menzione. Né nulla da spartire sembra avere questo punto della riforma con opzioni di sorteggio assai temperato, e ben più razionale, avanzate in passato da autorevole dottrina (Galeotti) e riservate invece dal testo, pur in modo sgrammaticato, ai soli membri non togati (Di Cosimo).
Sembra che d’un tratto si dimentichi quanto è costato in termini umani, concettuali e materiali costruire un ordine costituzionale basato sulla ragionevolezza, sulla controllabilità delle scelte, sul senso di responsabilità; ed è del tutto contraddittorio che proprio una riforma che invoca di continuo la responsabilità dei magistrati metta i membri togati del CSM nelle condizioni di non dovere rispondere mai e a nessuno: perché questo significa introdurre il sorteggio.
Anche in un sistema di correntismo degenerato come quello attuale, difatti, il magistrato che vota può sanzionare la ‘propria’ corrente per la cattiva resa degli eletti, e questi ultimi – benché non immediatamente rieleggibili – hanno pur sempre una base elettorale alla quale rendere conto. Certo ciò non accade di frequente, ma è del tutto evidente come la causa di questo non dipenda dallo strumento in sé (l’elezione), bensì da quel decadimento etico-morale che affligge l’intera società e che di sicuro non investe solo il CSM.
A prescindere da ciò, chi vuole riformare non ha soltanto il compito di comprendere e denunciare il problema, ma anzitutto quello di fornire soluzioni credibili per risolverlo, e proprio qui sta il punto: mentre l’elezione consente di fare valere la responsabilità, il sorteggio azzera in principio questa possibilità rendendola de jure impraticabile, posto che dal caso, per definizione, non può derivare colpa. Un esempio da manuale di irrazionalità rispetto allo scopo.
Come ha di recente affermato il Presidente Silvestri, dunque, il sorteggio combatte la febbre buttando il termometro (minuto 40.00).
Ancorché assai interessanti e in parte convincenti, non mi sembrano inoltre pertinenti gli sforzi tesi a dimostrare la natura non rappresentativa in senso stretto del CSM (su cui già C. cost. n. 142 del 1973), il quale sarebbe al più un organo di alta amministrazione, non richiedendo pertanto l’eleggibilità dei suoi membri: il diritto a scegliere tra più candidati non si giustifica soltanto nei casi di rappresentanza politica, e l’ordinamento giuridico è ricco di elezioni che ben poco hanno a che vedere con essa, ma che pur nella diversità si giustificano perché preservano il principio della razionalità della scelta, e dunque della responsabilità dell’eletto. Se poi ai consiglieri è richiesto di rappresentare non uno sparuto numero di notabili, ma più di 10000 unità tra giudici e pubblici ministeri, la coalizzazione in gruppi è inevitabile e – ove rettamente intesa, come dimostra una parte della storia del CSM – assolutamente benefica per l’organo e per l’intero sistema.
Formule elettorali che possono migliorare le prestazioni del CSM, limitando il fenomeno del correntismo, sono state ripetutamente proposte, e meriterebbero di essere prese in considerazione prima di destrutturare l’organo con riforme di questa natura. Uso volutamente il verbo ‘limitare’ e non ‘cancellare’ perché il diritto, compreso quello costituzionale, non è chiamato a risolvere ogni problema, e il giurista accorto deve sapere quando fermarsi, invitando la politica ad agire su leve diverse da quelle giuridiche. Altrimenti, il rischio di procurare danni più grandi dei problemi per i quali si interviene è altissimo.
In sintesi, trovo più che convincenti le preoccupazioni di Bartole, che ha evocato una possibile lesione dei principi supremi dell’ordinamento. Al di là delle difficoltà tecniche e politiche di fare valere quel parametro innanzi alla Corte costituzionale a valle di una conferma referendaria della riforma, il rischio che il sorteggio colpisca al cuore uno dei tratti essenziali del nostro ordinamento mi pare del tutto concreto.
In uno splendido scritto sui limiti alla revisione costituzionale, Mortati notava come fossero il lavoro, la rappresentatività e – appunto – la responsabilità i pilastri su cui si regge l’impianto costituzionale del 1948. Non andrebbe mai dimenticato.
Scopri di più da laCostituzione.info
Abbonati per ricevere gli ultimi articoli inviati alla tua e-mail.
Scorrendo il testo della legge di revisione, non pare proprio che autonomia e indipendenza degli appartenenti alla magistratura siano messe a rischio. La norma costituzionale è e rimane chiara ed inequivoca, e ogni legge ordinaria che si ponesse eventualmente in contrasto con questi principi verrebbe immediatamente annullata dalla Corte costituzionale. E allora, stando così le cose (anzi, le norme, una volta tanto scritte con chiarezza!), non si vede davvero dove starebbe il paventato rischio che con questa riforma si “indebolirebbe” il potere giudiziario, addirittura sovvertendo l’ordine costituzionale della separazione dei poteri! Neppure si vede in virtù di quale previsione giudici e pubblici ministeri finirebbero “sottomessi” al potere esecutivo. Il testo della riforma è chiaro ed è quello, e non giustifica assolutamente una tale preoccupazione. Per di più rimangono inalterati sia l’art. 101 (in base al quale «I giudici sono soggetti soltanto alla legge») che l’art. 112 (che sancisce l’obbligatorietà dell’azione penale per il pubblico ministero).
Ma vi è di più. Non solo questa riforma non si pone affatto “contro” la Costituzione ma, anzi, tutto all’opposto, si inscrive appieno nel solco tracciato dallo stesso testo costituzionale. Infatti, l’art. 111 della nostra Carta prevede che: «Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale». Dunque, la Costituzione parla di un giudice che, oltre ad essere “autonomo” e “indipendente” (ex art. 104), deve avere ulteriori caratteristiche, ossia di essere “terzo” e “imparziale”.
Ora, chi è contrario alla riforma sostiene che questa “terzietà” del giudice possa e debba esplicarsi esclusivamente sul terreno processuale; quindi, è sufficiente che all’interno del processo giudice e pubblico ministero siano distinti perché quella “terzietà” dell’organo giudicante possa ritenersi attuata, senza che vi sia bisogno di estenderla ad altri ambiti, come quello ordinamentale. Si tratta di un’interpretazione pienamente legittima, e però alla fine si tratta di una interpretazione, per così dire, “debole”, perché vorrebbe “confinare” la operatività di una norma costituzionale, per di più dotata di notevole perentorietà, al solo ambito processuale, escludendola a priori da altri ambiti. Ecco perché a questa interpretazione può, altrettanto legittimamente, contrapporsene una diversa (che poi è quella nel cui solco si muove questa riforma) che potremmo definire “forte”, tale cioè da applicare e imporre quella “terzietà” ad ogni aspetto della vita (funzionale, ovviamente!) del giudice, non soltanto quelli compresi nelle norme di procedura.
Ma allora, se l’interpretazione (che abbiamo definito) “debole” di una norma costituzionale sulla “terzietà” del giudice può essere legittima perché non dovrebbe esserlo altrettanto una diversa e più “forte” (nel senso sopra descritto) di quella stessa norma? Perché accusare nientemeno che di “attentato alla Costituzione” chi osa pensare che una reale ed effettiva separazione delle carriere servirebbe a realizzare maggiormente quel principio costituzionale (quello sì intangibile perché “supremo”) del “giusto processo”? Dove sta la “contrarietà” alla Costituzione, ai diritti, alla democrazia e via discorrendo?
Ma il punto vero, come si sa, è un altro. Con la carriera unificata accade che giudici valutino i loro “colleghi” pubblici ministeri (e viceversa) nei vari procedimenti di valutazione interna e di conferimento di incarichi direttivi, spesso molto ambiti (procuratore capo, presidente di tribunale, ecc.). Siccome da parte dei detrattori si fa largo uso dell’espressione “ma non si capisce come quelli del “sì” non si rendano conto che…” (seguita da svariate nefandezze imputate alla riforma, ai suoi proponenti, al Governo, ecc.), sia per una volta consentito usare analogo metodo: non si vede come si possa negare che questa commistione di ruoli (per cui oggi chi è chiamato a valutare la fondatezza di un’accusa in un processo potrebbe domani essere a sua volta “valutato” sul piano della carriera dal suo “collega” accusatore in quel processo) sia un’anomalia di sistema da correggere, e la soluzione non può che essere quella di prevedere due carriere separate dove vi siano giudici che valutino i loro colleghi giudici e, analogamente, in parallelo, pubblici ministeri che valutino i loro colleghi pubblici ministeri, senza che per questo vengano meno autonomia e indipendenza degli uni e degli altri.
Ecco allora la previsione di due Consigli Superiori, uno per la “magistratura giudicante” ed uno per la “magistratura requirente”, entrambi presieduti dal Capo dello Stato. Si noti che, salvo i procedimenti disciplinari, le competenze e i poteri dei due CSM rimangono praticamente inalterati, e non in virtù di una petizione o pio desiderio, ma in base ad una previsione espressa del testo costituzionale (art. 105). L’autonomia dei due organi rimane dunque salva, mentre l’unica differenza rispetto ad oggi è che ciascun CSM si “occuperà” dei magistrati appartenenti a quella specifica carriera.
Dai critici si afferma che con questo “taglio” in due del CSM si renderebbe ciascuno dei due organi più “debole” rispetto alle influenze del potere politico, e dunque si andrebbe nella sostanza ad indebolire quell’autonomia e indipendenza ribadite in linea di principio. L’argomento può essere suggestivo ma in realtà non si fonda su alcun dato logico o di esperienza: perché mai i componenti del CSM “giudicante”, ad esempio, dovrebbero per forza essere più “deboli” (nel senso che si è detto) rispetto ai componenti del CSM unico di oggi? La “debolezza” o meno di un’istituzione non dipende dall’ampiezza dell’oggetto di cui è chiamata a “occuparsi” (tutti i magistrati oppure solo una parte), bensì dall’autonomia dei propri componenti per come disegnata dal complesso di diritti e poteri loro attribuiti dalla Costituzione e dalle leggi. E però, a parte la “scomposizione” in due del CSM, nulla cambia sul piano costituzionale quanto a poteri dell’organo (salvo i procedimenti disciplinari) e guarentigie dei componenti. E non si dimentichi che a presiedere entrambi sarà il Presidente della Repubblica: un presidio non solo di autonomia ma anche di autorevolezza sul piano istituzionale dei due organismi.
Eppure si continua a postulare l’equazione “Csm diviso=indebolimento”, come se fosse un dato discendente dalla pura logica o dalla universale esperienza. Come se il CSM fosse una sorta di “Camera” in cui il potere giudiziario verrebbe ad “accentrarsi”, come accade per il Parlamento rispetto al potere legislativo e al Governo rispetto al potere esecutivo. Ma ovviamente non è così: il potere giudiziario, per sua natura, è un potere diffuso. Il CSM non è nato e non deve servire a “rappresentare” il potere giudiziario ma a garantirne l’autonomia: due cose che sono (o dovrebbero essere) molto diverse.
e infatti, il CSM non venne affatto concepito come sorta di organo “politico” bensì come organo di (alta) amministrazione dei vari aspetti della carriera dei magistrati. Il CSM non è in alcun modo assimilabile a un Parlamento o a un Consiglio comunale; non è stato istituito per “rappresentare” i magistrati, come fosse una sorta di “terza” camera dello Stato da aggiungere al Senato e alla Camera dei Deputati. Il fatto che col passare del tempo abbia assunto un ruolo via via sempre più “politico” (anche per effetto, occorre ricordarlo, dello scontro tra politica e magistratura che ha infiammato gli ultimi decenni) è la vera anomalia, rispetto alla previsione costituzionale. A maggior ragione in un sistema come il nostro, ove il corpo giudiziario ha un percorso di assunzione e formazione pervaso da una logica di “competenza” e non di “rappresentanza” (nel senso che ogni magistrato viene nominato all’esito di un concorso, peraltro molto selettivo, e non designato dal potere politico o dal corpo elettorale, come accade in altri sistemi di diversa tradizione). Ma se è così, non si vede per quale ragione l’organo che amministra e determina le carriere di questo corpo di formazione burocratica (intesa in senso tecnico) debba invece essere dominato da quella logica di “rappresentanza” che si è nettamente voluto tener fuori dalla porta di accesso.
Il riferimento alla “rappresentanza” porta quasi naturalmente ad affrontare il tema (gemello) della “responsabilità” sollevato nel contributo. Si sostiene che con il sorteggio si spezzerebbe quel vincolo di responsabilità che la nostra Costituzione inserisce tra i pilastri fondativi del nostro sistema. Ma sia concesso sommessamente osservare che, con riferimento alla magistratura, l’argomento appaia alquanto curioso, giacché la responsabilità sembra collocarsi ad un polo decisamente opposto rispetto…all’autonomia, nel cui nome ci si incatena ai cancelli sbarrati davanti ad ogni innovazione. Detto altrimenti, pare alquanto inopportuno che vi sia un rapporto di “responsabilità” tra coloro che devono valutare e coloro che devono essere valutati nel loro operato; o, peggio ancora, tra coloro che devono giudicare eventuali illeciti disciplinari e coloro che sono soggetti a tale giudizio. Il che diventa massimamente inopportuno quando i “valutati” abbiano la funzione di “incarnare” uno dei tre poteri dello Stato. Ecco, è proprio in nome dell’autonomia e dell’indipendenza (dei “valutatori”) che il sorteggio si rende necessario, in linea di principio prima ancora che in linea di fatto (il citato “correntismo”).
L’autonomia, dunque, non solo viene “salvata” ma addirittura rafforzata, sol che si rammenti che i membri “togati” che verranno sorteggiati saranno pur sempre magistrati, non bipedi qualunque. E non si vede per quale ragione persone che tutti i giorni hanno il potere di decidere della nostra libertà, dei nostri beni, dell’affidamento dei nostri figli, della vita delle nostre imprese non dovrebbero essere in grado di valutare la professionalità dei loro colleghi in base al merito e alle capacità. A questo si aggiunga che il metodo del sorteggio non è affatto estraneo al nostro sistema giudiziario, anche in una serie di ambiti connotati da notevole delicatezza: sorteggiati sono i componenti del Tribunale dei Ministri, sorteggiati sono i sei (su otto complessivi) giudici “popolari” della Corte d’Assise, sorteggiati sono i sedici membri “aggregati” ai quindici della Corte costituzionale nei giudizi d’accusa contro il Presidente della Repubblica per fatti di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 135 Cost.).
Venendo all’Alta Corte, la vera anomalia sembra piuttosto quella avente vigenza oggi, ossia di prevedere che sia valutazioni aventi ad oggetto la carriera che giudizi aventi ad oggetto atti e condotte illeciti (sul piano disciplinare) vengano adottati in seno allo stesso organo. È vero che per molte categorie è lo stesso, ma è altrettanto vero come oggi si stia progressivamente affermando una maggiore sensibilità verso aspetti di opportunità, oltre che di garanzia dell’incolpato, che suggeriscono di distinguere organi di categoria aventi competenze “amministrative” da quelli aventi competenze “giurisdizionali” (è accaduto ad esempio con gli organismi forensi). Un conto sono valutazioni a carattere burocratico-amministrativo aventi ad oggetto la progressione di carriera; ben altra cosa è emettere giudizi su eventuali illeciti disciplinari al termine di un procedimento para-giurisdizionale; ed allora, proprio in nome della… separazione dei poteri, potremmo dire che è bene che potere “esecutivo” della magistratura e potere “giudiziario” della stessa siano separati e non unificati in una commistione ormai poco giustificabile. Con ciò si spera di aver fornito materiale di riflessione per un dialogo nel merito. La riforma non è certamente perfetta né esente da critiche; si possono condividere poco o nulla le sue “ragioni” di fondo, ma affermare che ragioni non vi siano (
Mi limito a rispondere sul tema del contributo, il sorteggio. Per il resto rimando agli scritti dei Colleghi su questo giornale.
Il fatto che i giudici eletti valutino i giudici elettori non è «curioso», ma è la pura normalità, come avviene in tutte le giurisdizioni domestiche, compresa quella a cui appartiene professionalmente lei. Per questo serve responsabilità da ambo i lati dell’elettorato, e non vi è altro modo di farla valere se non con l’elezione.
L’anomalia semmai sta tutta nella riforma, visto che è consentito impugnare le pronunce dell’Alta Corte solo innanzi alla medesima Alta Corte, senza ricorso in Cassazione: sarebbe questa la garanzia di terzietà e di giusto processo (24 e 111 Cost.)? E per quale ragione la necessità di separare le carriere non vale per l’Alta Corte, dove giudici e PM giudicano fianco a fianco?
Gli altri esempi di sorteggio da lei citati non hanno nulla a che vedere con quanto previsto dalla riforma: il sorteggio non è mai secco, senza requisiti di idoneità, e ciò vale perfino per i giudici popolari e i giudici aggregati ex art. 135 Cost., che pure sono chiamati a esaltare la componente popolare. Che chi sa scrivere sentenze sappia anche svolgere compiti di alta amministrazione, ad alto contenuto discrezionale, è affermazione apodittica e temo un po’ troppo semplicistica: meriterebbe forse di essere riletta con attenzione qualche pagina di Weber.
Il sorteggio secco previsto dalla riforma, caso unico nel mondo occidentale fatta eccezione per la Grecia, non introduce nessun requisito minimo di idoneità: potrebbe essere sorteggiato perfino un magistrato fresco di tirocinio, a differenza di quanto avviene oggi. Né, con tutta probabilità, potrebbe disporre diversamente la legge elettorale (di cui comunque nulla si sa), visto che per l’Alta Corte i requisiti sono stati invece indicati (ubi lex voluit dixit ubi noluit tacuit). Ancora, a differenza dell’attuale 104 Cost., la riforma non si preoccupa di garantire rappresentanza ai magistrati appartenenti alle «varie categorie» (Tribunale etc.), con conseguenze che non mi sembra nemmeno necessario descrivere.
Da ultimo, se il sorteggio secco è una soluzione così apprezzabile, perché non è stato esteso ai membri non togati di provenienza parlamentare? I problemi del CSM provengono tutti dalla componente togata? Segnalo che la lista per il sorteggio dei membri non togati, allo stato attuale, andrebbe quasi certamente votata a maggioranza semplice: una scelta davvero rassicurante.
Non vi è democrazia senza responsabilità, e non può esservi responsabilità con il sorteggio. È tutto qui.
grazie per il suo commento!