Criticità strutturali e funzionali dell’istituenda Alta Corte disciplinare

di Roberto Toniatti e Irene Iannelli

L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare rappresenta una modifica molto significativa – che la si condivida o meno nel merito – della vigente disciplina del Consiglio Superiore della Magistratura, secondo quanto previsto dalla legge costituzionale di revisione attualmente sottoposta a referendum (non)confermativo ex art. 138 Cost.

Essa, infatti, incide sul testo al punto da far parte della stessa intitolazione della legge costituzionale che prevede “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare“, benché la specifica disposizione che istituisce l’organo (art. 105) impieghi la diversa denominazione “Alta Corte”, presumibilmente con l’intento di dargli una patina di nobiltà. Quest’ultima potrebbe forse più fondatamente giustificarsi qualora la competenza di giurisdizione disciplinare dell’organo concernesse – come pure era stato proposto – la titolarità della funzione anche con riguardo alla magistratura amministrativa, contabile, tributaria e militare che rimane, invece, all’interno del rispettivo organo.

Osserviamo, in via preliminare, che si tratta dell’istituzione di un nuovo organo costituzionale o di rilievo costituzionale, qualora la giurisprudenza costituzionale dovesse ritenere insopprimibile – contro la lettera della legge di revisione de qua – il ricorso in cassazione per violazione di legge di cui all’art. 111. 6° comma. Più in particolare, occorre sollevare il problema della compatibilità del nuovo organo giudiziario titolare del potere disciplinare – la cui natura pienamente giurisdizionale è stata ripetutamente riconosciuta dalla   Corte costituzionale – con il divieto di istituzione di nuovi giudici speciali di cui all’art. 102, 2° comma Cost., benché, in proposito, si possa opporre che si tratti, in realtà, non di istituzione completamente ex novo di un nuovo organo bensì della sostituzione del vigente CSM, titolare, nella sua integralità, di quella funzione, con conseguente riconfigurazione strutturale e funzionale di un istituto già esistente.

Anche a proposito di questa parte della riforma del Governo e della sua maggioranza parlamentare – che ha accettato di non apportare alcuna modifica al testo governativo – occorre rilevare che non mancano criticità, incongruità e insidie dissimulate anche nell’incertezza del contenuto delle leggi attuative, indispensabili qualora l’iniziativa dovesse superare l’esame del voto popolare, che rimarrebbero affidate alla discrezionalità politica del legislatore ordinario, evidentemente in esecuzione del medesimo indirizzo politico che ha ispirato la legge di revisione.

Al fine dello svolgimento di un’analisi critica dell’innovazione proposta e della sua logica istituzionale giova richiamare i dati normativi che qualificano l’assetto vigente del CSM per poi verificarne il rapporto con il carattere originale di tenore intensamente garantista del testo riconducibile al disegno liberale e democratico dell’Assemblea costituente, sempre più ammirevole quanto più ci si allontana da quella irripetibile fase storica. Il dato normativo dovrà essere letto anche alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale che ha avuto più di un’occasione di intervenire in materia, a conferma della delicatezza degli effetti propri del principio di separazione dei poteri e del sistema di checks and balances. Il passo ulteriore, come indicato, sarà quello di (cercare di) cogliere il nucleo dei principi che ispirano la revisione in corso.

In base all’ordinamento costituzionale in vigore, la giurisdizione disciplinare sui magistrati – tanto giudicanti quanto requirenti –  è attribuita al CSM unitario dall’art. 105 Cost. secondo il quale “Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario […], i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati”. La funzione de qua è esercitata dalla Sezione disciplinare, secondo quanto previsto dalla legge istitutiva del CSM (art. 4 della legge 195 del 1958). La composizione della Sezione disciplinare è articolata: la presidenza “per l’intera durata della consiliatura è attribuita di diritto al vicepresidente del Consiglio superiore – fatta eccezione per l’ipotesi in cui “il Presidente del Consiglio superiore si avvalga della facoltà di presiedere la sezione disciplinare”, nel qual caso “resta escluso il vicepresidente” – mentre i restanti cinque componenti risultano in un componente eletto dal Parlamento, un magistrato di Corte di cassazione, due magistrati del merito e un pubblico ministero. Sono previsti anche cinque membri supplenti (un componente eletto dal Parlamento; un magistrato di legittimità, due magistrati del merito e un magistrato del pubblico ministero), come sollecitato dalla sentenza n. 262 del 2003, che – richiamando anche la pregressa giurisprudenza – ha avuto modo di esprimere alcune rilevanti precisazioni d’ordine sistematico in materia che per questo motivo giova richiamare nel presente contesto.

In primo luogo, la Corte ricorda di avere “da tempo affermato che la Costituzione, regolando solo i tratti essenziali del disegno del Consiglio superiore della magistratura, ha lasciato alla discrezionalità del legislatore ordinario, pur senza vincolarlo ad alcuna forma di attuazione, ampi spazi nella disciplina delle funzioni e dell’organizzazione interna del Consiglio”. Nell’esercizio di tale discrezionalità, la legge n. 195 del 1958 ha stabilito che l’esercizio del potere disciplinare competa pur sempre al Consiglio ma “in una composizione più ristretta costitutiva della Sezione disciplinare la quale peraltro non dà vita ad un organo autonomo dal Consiglio stesso, né a forme di frazionamento del potere, di cui il Consiglio è e resta unico titolare (con rinvio alle precedenti sentenze n. 12 del 1971, n. 52 del 1998, e n. 270 del 2002).

In secondo luogo, la Corte ricorda che “l’esigenza precipua di tutelare in forme più adeguate specifici interessi e situazioni connessi allo statuto di indipendenza della magistratura” ha indotto il legislatore a “configurare il procedimento disciplinare per i magistrati secondo paradigmi di carattere giurisdizionale” (si richiamano in proposito le sentenze n. 497 del 2000 e n. 289 del 1992). Si conferma, in altre parole, la ratio dell’istituzione stessa di un organo di garanzia ad hoc per la magistratura, in via derogatoria rispetto alla generalità della disciplina prevista per l’apparato amministrativo dello Stato.

Inoltre, si è affermato che “il procedimento disciplinare, pur ispirandosi ad un modello giurisdizionale, ha profili strutturali e funzionali del tutto atipici e peculiari, come, in particolare, dimostra la fase della decisione, che è demandata ad un apposito collegio elettivo – alla cui scelta partecipano anche i due magistrati titolari delle funzioni di vertice della Corte di cassazione – composto in prevalenza da «pari», in funzione di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura, mentre la relativa pronuncia è sottoposta ad un regime di impugnazione costituito dal ricorso diretto alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione”.

Dal ragionamento della Corte può rilevarsi che la discrezionalità legislativa in ordine alla disciplina attuativa della giurisdizione disciplinare della magistratura – allo stato attribuita al CSM unitario – è vincolata sia quanto all’an, nel senso di non poterne demandare che il solo esercizio ad una sua Sezione interna ad hoc, sia anche quanto al quomodo, dovendo essere comunque conforme a “profili strutturali e funzionali del tutto atipici e peculiari”: fra questi ultimi, si enuncia sia la composizione configurata “in prevalenza da «pari»” – “finalizzata alla  garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura”, sia la sottoposizione della relativa pronuncia “ad un regime di impugnazione costituito dal ricorso diretto alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione”.

Da ultimo, la Corte collega “la peculiarità e l’atipicità del procedimento disciplinare affidato alla Sezione disciplinare quale “espressione diretta –”emanazione”– del Consiglio superiore della magistratura ad “un interesse costituzionalmente protetto a che il procedimento stesso, comunque configurato dal legislatore ordinario, si svolga in modo tale da non ostacolare l’indefettibilità e la continuità della funzione disciplinare attribuita dalla Costituzione direttamente al Consiglio superiore”.

Ne consegue, sempre secondo la Corte, che non sia ammissibile “la possibilità che la Sezione disciplinare del Consiglio superiore sia chiamata […] a pronunciarsi per due volte sulla medesima res iudicanda, con un collegio giudicante pressoché identico, in caso di annullamento con rinvio per nuovo esame di una precedente decisione, da parte delle Sezioni unite della Cassazione”. Con una pronuncia interpretativa, si censurano, pertanto, “le disposizioni denunciate [che] non assicurano affatto quel «minimo» di tutela, costituito dalla necessaria applicazione di tutti quegli strumenti processuali indispensabili a garantire il diritto fondamentale dell’incolpato ad un giudizio equo ed imparziale, ferme naturalmente restando l’indefettibilità e la continuità del potere disciplinare attribuito, per dettato costituzionale, al Consiglio superiore della magistratura”.

La decisione qui ripresa nei suoi passaggi fondamentali individua, rispetto alla funzione costituzionale di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura, alcuni tratti che qualificano e circoscrivono la discrezionalità della legislazione ordinaria di attuazione in ordine a “profili strutturali e funzionali” della giurisdizione disciplinare sulla magistratura.

Il testo attuale della Costituzione repubblicana, alla luce della giurisprudenza richiamata, prescrive alcuni principi in ordine alla configurazione della giurisdizione disciplinare: (i) l’unitarietà funzionale dell’organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura, comprensiva di tutte le competenze, sia di quelle di alta amministrazione, sa di quelle disciplinari (queste ultime, del resto, essendo concettualmente parte integrante delle prime), (ii) la disponibilità del ricorso in cassazione, (iii) la composizione “in prevalenza da «pari» dell’organo giudicante”, (iv) il requisito di un  “«minimo» di tutela, costituito dalla necessaria applicazione di tutti quegli strumenti processuali indispensabili a garantire il diritto fondamentale dell’incolpato ad un giudizio equo ed imparziale”. In base alla ricostruzione della giurisprudenza costituzionale, tali principi costituzionali circoscrivono, dunque, la discrezionalità politica del legislatore dell’attuazione secondo la fonte costituzionale vigente.

Oggetto della nostra riflessione, nondimeno, non è la legislazione attuativa della revisione in corso – evidentemente del tutto ignota – ma tanto la ricerca dei principi costituzionali che, nell’innovazione testuale proposta, sono destinati a sostituire quelli vigenti, quanto l’idoneità di questi ultimi, di per sé, a garantire adeguatamente gli stessi beni primari legati alla configurazione del potere disciplinare de quo rispetto alla futura legislazione di attuazione.

Occorre osservare, in proposito, che la componente di ispirazione ideologica liberale e democratica che ha influito sulle scelte dell’Assemblea costituente – in relazione alla costruzione dello Stato di diritto che a quell’ideologia appartiene – ha condotto alla redazione di un testo con il quale la Repubblica riconosce e garantisce il valore dell’indipendenza e autonomia della magistratura quale presidio delle libertà e dei cittadini. Il principio che, palesemente e radicalmente, viene soppresso è quello della unitarietà della funzione di garanzia dei magistrati e della magistratura e della sua scomposizione istituzionale nei due CSM per quanto concerne, da un lato, l’alta amministrazione (nonché le attività paranormative e consultive svolte dall’attuale CSM unico, qualora esse non vengano soppresse dal futuro legislatore ordinario) e, dall’altro, la stessa titolarità oltre che l’esercizio del potere disciplinare.

In tale contesto, non è del tutto agevole comprendere – accanto alla prescrizione della inamovibilità dei magistrati – la logica sistematica del mantenimento in capo ai due CSM distinti della previsione secondo la quale gli stessi “non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del rispettivo Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso”. Una spiegazione potrebbe risultare dalla configurazione dell’unica modifica testuale della disposizione (che risulta nella specificazione dell’aggettivo “rispettivo” per differenziare il conferimento della deliberazione de qua) in base all’intento di confermare l’assorbimento della mobilità dei magistrati – anche nell’ipotesi in cui essa avvenga “senza il loro consenso” – nell’ambito della funzione di alta amministrazione dei due CSM, presumibilmente in seguito a previa pronuncia dell’Alta Corte disciplinare. In tale quadro, la decisione dell’Alta Corte circa il trasferimento del magistrato non consenziente debba essere valutata come vincolante e il successivo atto del CSM debba a sua volta essere qualificato come atto dovuto.

Ciò rilevato, il vigente principio di unitarietà si risolve nella distinzione della funzione di garanzia dell’indipendenza della magistratura, fra principio di garanzia amministrativa e principio di garanzia disciplinare. Ed è nel presupposto vincolante di tale duplicità di principi che dovrà orientarsi il legislatore dell’attuazione legislativa, evidentemente in conformità con la ratio indifferenziata di quanto rimane della garanzia costituzionale.

In tema di principio di fruibilità del ricorso in cassazione, il testo del novellato 107. 8° comma sembra volto ad affermare l’esclusività della giurisdizione dell’Alta Corte (“Contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte”): l’innovazione proposta – interpretata solo in base al testo della disposizione – sembra pertanto incidere sul vigente principio di unità della giurisdizione che, per quanto riguarda i magistrati, si è sino ad ora esteso anche alla giurisdizione disciplinare. L’ipotetico nuovo principio di duplicità della giurisdizione si presterebbe ad una attuazione legislativa suscettibile di forme di garanzia asimmetrica, secondo una prospettiva che in questa fase si potrebbe solo molto difficilmente anticipare.

Gli altri principi vigenti – la pariteticità della composizione “in prevalenza «da pari» dell’organo giudicante e il requisito di un “«minimo» di tutela” – sembrano allo stato circoscritti ad una dimensione solo virtuale, in quanto non adeguatamente sorretti da un potenziale vincolante rispetto alla fase attuativa. Occorre, infatti, approfondire  ancora le non poche problematiche pratiche aventi ad oggetto l’effettiva operatività dell’istituenda Alta Corte disciplinare, nonché il suo raccordo con la disciplina della “separazione delle carriere”, pure oggetto della riforma.

Per comprendere quanto appena evidenziato, è opportuno esaminare il “nuovo” articolo 105 della Costituzione così come novellato nella legge di revisione costituzionale oggetto del prossimo referendum oppositivo. Tale articolo prevede, come detto, l’istituzione della Alta Corte disciplinare, quale nuovo organo a cui sarebbe demandata in via esclusiva l’esercizio della giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati tanto giudicanti, quanto requirenti.

Secondo quanto disposto dal novellato art. 105, la Alta Corte sarà composta da quindici componenti, di cui (i) nove componenti “togati”, sorteggiati tra i magistrati con almeno venti anni di esercizio e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità (e dunque presso la Corte di Cassazione o alla Procura Generale presso la Corte di Cassazione), a propria volta divisi tra sei magistrati giudicanti e tre magistrati requirenti; e (ii) sei componenti “laici”, di cui tre nominati direttamente dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio, e tre sorteggiati da un elenco di persone in possesso dei medesimi requisiti, approvato dal Parlamento in seduta comune.

L’articolo specifica poi che le decisioni emesse in primo grado dalla Alta Corte siano impugnabili esclusivamente dinnanzi alla medesima Alta Corte, in composizione diversa, con la conseguenza per cui sarà necessario comporre quantomeno due diversi collegi in seno alla Corte – per due gradi di giudizio – composti da persone fisiche diverse.

Il primo dato che appare subito evidente dalla lettura del novellato art. 105 è quello per cui, allo stato, non è nota nessun’altra informazione che consenta di comprendere quale sarà l’effettivo funzionamento “interno” della Alta Corte disciplinare: recita difatti l’articolo che sarà demandato integralmente ad una successiva legge ordinaria il compito di disciplinare “la composizione dei collegi, le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte”.

Per quanto concerne la prima tematica, e cioè quella della “composizione dei collegi”, la stessa appare subito molto problematica: ciò in quanto il novellato art. 105 non sancisce la necessità che tali collegi siano costituiti in maggioranza dai componenti “togati” (e cioè da magistrati), bensì sancisce unicamente la necessità che la futura legge ordinaria di attuazione assicuri “che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio”. La parola utilizzata – rappresentati – rinvia dunque al principio di rappresentanza – rectius, rappresentazione –, all’evidenza non coincidente con il principio di maggioranza: il requisito costituzionale potrà dirsi perfettamente soddisfatto anche qualora nel collegio formato per decidere su un illecito disciplinare di un magistrato sia presente anche un solo componente “togato” della Alta Corte, il quale, appunto, assicurerebbe “che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio”, in quanto la rappresentanza in un qualsiasi gruppo è assicurata anche dalla mera presenza di un solo componente (e perciò minoritario) in quel gruppo. Tale possibilità – lo si ripete: perfettamente consentita dall’art. 105 così come modificato dalla legge di revisione costituzionale e pertanto del tutto concreta – risulta foriera di grave preoccupazione, essendo chiari ed evidenti i rischi di ingerenza del potere politico, attraverso i componenti “laici” della Alta Corte, sulle decisioni relative all’applicazione di sanzioni disciplinari a carico di magistrati, e dunque su quelle decisioni che più di ogni altre incidono sulla libertà, autonomia e indipendenza dei singoli magistrati.

 

Sul punto, è sufficiente richiamare brevemente la circostanza per cui, del tutto analogamente a quanto accadrebbe per il sorteggio dei componenti “laici” dei futuri due CSM, la legge costituzionale approvata non specifica né di quante persone sarebbe composto l’elenco da cui sorteggiare tali componenti, né a quale maggioranza – qualificata o meno – tale elenco dovrà essere approvato dal Parlamento in seduta comune, circostanze che – allo stato – consentono di rendere di per sé legittima l’approvazione di siffatto elenco anche a maggioranza semplice.

Un secondo dato meritevole di approfondimento è quello per cui l’organo risulta, ad una prima lettura, costituito come unico per i magistrati requirenti e i magistrati giudicanti. Trattasi di scelta legislativa che risulta manifestamente illogica, se si considera che tutto l’impianto della riforma costituzionale della magistratura così come approvata dal Parlamento, anche per come descritto da chi ha redatto la legge di revisione, è fondato sulla c.d. “separazione delle carriere”, e cioè sulla separazione tra la magistratura giudicante e quella requirente, anche con l’istituzione di due Consigli Superiori della magistratura separati.

Come noto, tale separazione è spesso avallata – da parte dei suoi promotori – con l’esposizione di ragioni fondate sulla asserita necessità di evitare qualsivoglia “commistione” tra magistratura giudicante e requirente relativamente ai percorsi di carriera dei singoli magistrati: quel che si sostiene, in sintesi, è che un magistrato giudicante non può e non deve avere il potere di “incidere” in alcun modo sulla carriera di un magistrato requirente, e viceversa. Ebbene, se tale è la premessa fondativa della “separazione delle carriere”, risulta all’evidenza illogico consentire ai magistrati giudicanti e requirenti di incidere reciprocamente proprio sull’aspetto maggiormente delicato e incisivo della carriera, e cioè l’esercizio del potere disciplinare e la conseguente applicazione di sanzioni.

La portata applicativa della Alta Corte disciplinare che, invece, risulterebbe maggiormente coerente con la “separazione delle carriere” è quella per cui, nell’ambito dei singoli collegi che andranno a comporre tale nuovo organo, non potranno essere presenti magistrati giudicanti quando la decisione avrà ad oggetto un procedimento disciplinare a carico di un magistrato requirente, e viceversa non potranno essere presenti magistrati requirenti. Trattasi di dato che trova riscontro anche nel dato testuale del novellato art. 105, il quale, come anticipato, nel sancire il mero principio di rappresentanza dei componenti “togati” nell’ambito dei collegi che comporranno la nuova Alta Corte disciplinare, evidenzia che tale rappresentanza avrà ad oggetto “i magistrati giudicanti o requirenti”; l’utilizzo della disgiunzione o pare dunque sottintendere la necessità di due collegi alternativi tra loro – l’uno in cui siano rappresentati i magistrati giudicanti e l’altro in cui siano rappresentati i magistrati requirenti – e dunque la necessità di “separare”, oltre che le carriere, anche i collegi disciplinari.

Tale conclusione, del tutto coerente con l’impianto della riforma nonché, come si diceva, avallata (seppur sibillinamente, anche data l’ermeticità del testo approvato) dal testo stesso del nuovo art. 105, comporta una conseguenza immediata e concreta, verificabile attraverso un semplice calcolo aritmetico, e cioè che la reale ed effettiva composizione della Alta Corte disciplinare, nel suo futuro funzionamento, non vedrà affatto i magistrati in posizione di maggioranza rispetto ai componenti “laici” (nove vs. sei), bensì in posizione di parità per quanto concerne i magistrati giudicanti (sei vs. sei) e in posizione di minoranza per quanto concerne i magistrati requirenti (tre vs. sei).

Ulteriormente, deve concludersi che non risulterà possibile comporre due collegi, per due gradi di giudizio, nei quali i componenti “togati” costituiti dai magistrati requirenti siano in maggioranza. Ciò in quanto, come visto, tali componenti sono costituiti unicamente da tre magistrati requirenti: conseguentemente, nel caso di procedimento disciplinare a carico di un magistrato requirente, e partendo dall’assunto per cui i collegi debbano essere “separati” al pari delle carriere (e dunque nessun componente “togato” afferente alla magistratura giudicante possa comporre il collegio), tre magistrati requirenti non sono in numero sufficiente per costituire la maggioranza di due collegi per i due gradi del procedimento disciplinare. Difatti, quand’anche i collegi debbano essere costituiti da soli tre componenti (ulteriore dato allo stato ignoto e demandato a future leggi ordinarie attuative), i magistrati requirenti componenti della Alta Corte potranno al massimo costituire la maggioranza in uno dei due collegi (due su tre), mentre non potranno mai costituire la maggioranza nel secondo collegio, che dovrà essere composto da persone diverse, e per la cui composizione dunque residuerà un solo magistrato requirente componente della Corte, che, in quanto unico, sarà necessariamente in minoranza.

Lo scenario sin qui descritto risulta, ancora una volta, foriero di notevole preoccupazione, nonché attestante un’effettiva volontà da parte del potere politico di controllare la magistratura, e specialmente la magistratura inquirente, che sarà posta in posizione di minoranza quando si tratterà di assumere decisioni relative alla responsabilità disciplinare di un pubblico ministero.

Un tanto per evidenziare ancora una volta che la mera presenza della statuizione per cui “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, presente nell’art. 104 della Costituzione anche come novellato dalla riforma, non è di per sé sola sufficiente per assicurare in via concreta ed effettiva tale autonomia e indipendenza, dovendosi invece verificare se, e con quali garanzie, tale principio venga realmente rispettato. Nel caso di specie, per le ragioni già esposte, è da ritenere che la legge di revisione costituzionale non garantisce affatto il reale rispetto dell’autonomia e indipendenza della magistratura, esponendo al contrario i magistrati a rischi di conseguenze disciplinari nel caso in cui vengano assunte decisioni “sgradite” al potere politico in quel momento in carica, attraverso l’esercizio della “nuova” giustizia disciplinare così come regolata dalla riforma di cui si discute.

In conclusione, l’analisi sin qui svolta sulla configurazione della prospettata Alta Corte disciplinare conferma la rilevanza della revisione in corso e, soprattutto, ne pone in rilievo la marcata discontinuità rispetto non solo alla vigente disciplina costituzionale del CSM unico – che, del resto, rappresenta la finalità stessa della riforma – ma anche al nucleo di principi di fondo che ne reggono sia l’impianto costituzionale, sia la legislazione di attuazione.

 In questa fase, la revisione è affidata al voto referendario e, dunque, ad un atto squisitamente politico, che non riflette necessariamente una valutazione giuridica dell’innovazione proposta. Ancora una volta – e, a maggior ragione, in sede di voto popolare sulla revisione costituzionale – si conferma l’inettitudine del sistema istituzionale italiano nella gestione degli istituti di democrazia diretta e, in particolare, nella mancata predisposizione di materiale informativo di base, equilibrato nell’esposizione di vantaggi e svantaggi della proposta e, dunque, espressivo della rappresentazione dei contrapposti orientamenti confermativi e non-confermativi. L’esempio virtuoso offerto dall’ordinamento svizzero è reiteratamente ignorato. Ma gli aspetti giuridici e le criticità posti in evidenza in questa sede sono destinati a sopravvivere in seguito all’eventuale voto confermativo, così come permangono anche tutte quelle esigenze di riforma che hanno giustificato l’iniziativa della revisione, qualora respinta dal voto popolare.

L’impatto della riforma su principi della Costituzione vigente suscita, inevitabilmente, il problema del controllo giurisdizionale delle leggi di revisione da parte della Corte costituzionale.  Si tratta di un problema rispetto al quale singoli ordinamenti riconducibili a forme di stato della medesima natura danno una soluzione diversa, di origine prevalentemente giurisprudenziale. Questo è, come ben noto, anche il caso dell’ordinamento italiano, nel quale la sentenza n. 1146 del 1988 ha affermato sia l’an della sindacabilità, sia l’articolazione delle fonti “supercostituzionali” escluse dall’applicazione dell’art. 138 Cost., sia la competenza della Corte. Nel contesto, occorre aggiungere anche la mancanza di una specifica via diretta di accesso alla Corte, ad opera, ad esempio, di una minoranza parlamentare qualificata, ovvero di un numero di Consigli regionali, ovvero anche di cittadini, tutti soggetti in favore dei quali è disponibile solo la via della richiesta di referendum oppositivo ex art. 138 Cost. (si consideri che la sentenza citata è intervenuta quarant’anni dopo l’entrata in vigore dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol che era stata la fonte eccepita che aveva originato la pronuncia della Consulta). L’eventuale intervento della Corte dovrebbe pertanto seguire la via di un ricorso in via incidentale rispetto ad una delle leggi ordinarie di attuazione della riforma.

È dunque rimessa alla discrezionalità interpretativa della Corte la questione circa la violazione, da parte delle nuove disposizioni costituzionali, di “principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali”, avendo inoltre precisato che “tali sono tanto i principi che la stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale la forma repubblicana (art. 139 Cost.), quanto i principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana”, secondo quanto enunciato dalla sentenza citata del 1988.Nondimeno, non sembra irragionevole ritenere  che, una volta affermato il potenziale di deterrenza del controllo di costituzionalità di una legge di revisione costituzionale, la Corte sia poi molto riluttante ad esercitare la propria funzione in concreto, tanto più in un contesto – quale quello presente, in Italia e in Europa – di crescente polarizzazione politica e di palesi segnali da parte del corpo elettorale di non ritrarsi radicalmente di fronte alle dinamiche di democratic backsliding in corso.

Superata la fase politica con una eventuale conferma della revisione di origine governativa, si dovranno affrontare in concreto le criticità di “una normativa costituzionale molto carente e di non sempre agevole lettura” per la cui attuazione “molto spazio è perciò aperto al legislatore ordinario”, come è stato autorevolmente sostenuto (Sergio Bartole, Il rebus dell’Alta Corte disciplinare, la Costituzione.info, 13 Febbraio 2026).