Legge elettorale e i vincoli posti
dalla Corte Costituzionale

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di Glauco Nori *

1-Per la legittimità di un premio di maggioranza è necessaria una soglia minima: lo ha detto la Corte costituzionale con la sentenza n.1 del 2014.  Ha anche spiegato, ripetendolo con la sentenza n.35 del 2017, che si è dovuta fermare a quella dichiarazione perché non può modificare la disciplina legislativa attraverso interventi manipolativi o additivi, per esempio indicando direttamente la soglia minima.

Il criterio proporzionale può essere “corretto” ma non “rovesciato”. La Corte lo ha argomentato anche richiamando ordinamenti costituzionali, omogenei a quello italiano, nei quali “il giudice costituzionale ha espressamente riconosciuto da tempo, che, qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettorato la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, e cioè una disuguale valutazione del “peso” del voto in “uscita”, ai fini dell’attribuzione dei seggi”.

L’illegittimità costituzionale era già stata motivata con la “illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare, incompatibile con i principi costituzionali in base ai quali le assemblee parlamentari sono sedi esclusive della rappresentanza politica nazionale”. Che col premio di maggioranza si sarebbe andati contro la scelta proporzionale di partenza sembrerebbe un argomento di conferma, ripreso nella sentenza n.35 del 2017: “un turno di ballottaggio … innesta tratti maggioritari nel sistema elettorale delineato dalla legge n.52 del 2015. Ma tale innesto non cancella la logica prevalente della legge, fondata su una formula di riparto proporzionale dei seggi, che resta tale persino per la lista perdente il ballottaggio .. “.

Se questo secondo argomento non fosse solo confermativo, potrebbe sorgere qualche complicazione. Per la “legittima aspettativa” che, secondo la Corte costituzionale, sarebbe stata creata dalla base proporzionale, non sembra che ci siano i presupposti. Una aspettativa è “legittima”, almeno secondo la nozione tradizionale, perché si fonda su una norma già in vigore che gli attribuisce una capacità di resistenza anche verso una norma successiva. Quando la base proporzionale e la correzione maggioritaria si trovano nella stessa legge, per l’aspettativa manca la divaricazione temporale tra norme. In caso contrario il c.d. legislatore dovrebbe stare attento a non esordire con una normativa di principio sottoposta a condizionamenti dalle norme successive. Non va dimenticato che in Assemblea Costituente non fu accolta la proposta di richiamare nella Costituzione il principio proporzionale per lasciare al legislatore ordinario la scelta della legge elettorale più adatta ai tempi.

La sentenza ha reso integralmente proporzionale una normativa con la quale si era voluto realizzare un sistema maggioritario. Anche se fondata su una norma costituzionale, non sembra fuori luogo domandarsi se possa la sentenza di un giudice, per quanto alto ne sia il livello, invertire gli effetti voluti dal legislatore nell’esercizio di quella che per la stessa Corte è “un’ampia discrezionalità legislativa”. La Costituzione è stata definita come il più politico dei testi normativi; nell’applicarla anche il Giudice costituzionale finisce con l’operare sul piano politico. Per questo sarebbe stato forse il caso di verificare se la Costituzione consentisse altre vie. Secondo la Corte tra più misure appropriate va scelta “quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi”. Solo per fare un esempio: si sarebbe potuto dichiarare la illegittimità costituzionale con un termine iniziale degli effetti e con la sollecitazione al legislatore a provvedere nel frattempo se non fosse sua intenzione mantenere la proporzionalità. La fissazione di un termine iniziale di efficacia della sentenza non sarebbe stata una novità per la Corte. E’ solo un esempio, non una soluzione, per prospettare la opportunità che la questione fosse stata almeno affrontata.

La legge mirava ad assicurare in ogni caso una maggioranza partendo da una base proporzionale. I due caratteri si integravano, nel senso che quella base proporzionale era stata scelta in vista della correzione maggioritaria. Dal momento che al principio proporzionale possono essere apportati correttivi, ci si sarebbe potuto domandare se, eliminata l’integrazione maggioritaria, il legislatore avrebbe mantenuto il sistema proporzionale puro. Non dovrebbe essere dato per scontato che secondo la Costituzione una legge, che la viola, possa produrre effetti opposti a quelli voluti dal legislatore. La volontà del Parlamento sarebbe  ”rovesciata” dalla sentenza della Corte costituzionale quasi come sanzione di applicazione automatica a carico del legislatore per la violazione della Costituzione.

2 – La Corte ha riconosciuto che “agevolare la formazione di una adeguata maggioranza parlamentare, allo scopo di garantire la stabilità del Governo del Paese e di rendere più rapido il processo decisionale .. “costituisce senz’altro un obiettivo costituzionalmente legittimo”, ma ha ritenuto che la disciplina, introdotta dalle norme censurate, “non rispetta il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti”.  Tra due interessi, entrambi tutelati dalla Costituzione, andrebbe, pertanto, trovato un punto di equilibrio in modo che ad ognuno sia portato il minore sacrificio.

”Ben può il legislatore innestare un premio di maggioranza in un sistema proporzionale ispirato al criterio  del riparto proporzionale dei seggi, purché tale meccanismo premiale non sia foriero di un’eccessiva sovrarappresentazione delle lista di maggioranza relativa”. L’art.3 impone di verificare che “il bilanciamento dei principi e degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva”.  Tra più misure appropriate va adottata “quella meno restrittiva dei diritti a confronto” che stabilisca “oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi”.

Anche la tutela del principio rappresentativo si sarebbe dovuta realizzare con un adeguato “bilanciamento” con la funzione di governo.

Secondo la Corte la disciplina “non è proporzionata rispetto all’obiettivo perseguito, posto che determina una compressione delle funzione rappresentativa dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica”. In corrispondenza la stabilità di governo è stata pregiudicata integralmente malgrado la compressione della rappresentatività fosse stata ritenuto illegittima perché “illimitata”. La Corte non ha chiarito come questa soluzione si coordinasse con la premessa che fosse da prescrivere la misura meno restrittiva dei diritti a confronto. Malgrado richiamando i “diritti”, al plurale, la Corte abbia presupposto che entrambi fossero da tenere in considerazione, è mancata una indagine sulla applicabilità di “correttivi” che rendessero meno difficile la formazione di un governo stabile.

Il pregiudizio all’interesse incompatibile, anche esso tutelato dalla Costituzione, sembrerebbe giustificato, secondo la sentenza n.35 del 2017, dalla prevalenza del principio rappresentativo: “ogni sistema elettorale, se pure deve favorire la formazione di un governo stabile, non po’ che essere primariamente destinato ad assicurare il valore costituzionale della rappresentatività”. Questa gerarchia, almeno nella portata attribuita dalla Corte, avrebbe meritato di essere argomentata dal momento che non sembra del tutto evidente nella prospettiva della Costituzione.

3 – Con la sentenza n.35 del 2017 la Corte ha considerato adeguata la quota del 40% dei voti, richiesta per l’assegnazione del premio di maggioranza. Non ha preso in considerazione, perché al di fuori della questione che gli era stata proposta, la possibilità di attribuire il premio ad una coalizione di liste, formata dopo la prima votazione, che complessivamente raggiunga il 40%.

La legittimità non sarebbe sicura. La coalizione, invece di sottoporsi al giudizio dell’elettorato, si formerebbe successivamente per una scelta a colpo sicuro perché si sa già in partenza che arriverà al premio. Che in questo modo si formino governi più coesi e duraturi sarebbe oi da dimostrare.

La Corte ha dichiarato illegittimo il ballottaggio non di per sé, ma perché disciplinato in un modo che finisce con l’attribuire il premio di maggioranza con un criterio analogo a quello dichiarato illegittimo.

Nella legge n.52 del 2015, secondo la Corte, il ballottaggio è costruito non come una nuova votazione rispetto a quella del primo turno, ma come la sua prosecuzione nella quale “accedono le sole due liste più votate al primo turno, senza che siano consentite, tra i due turni, forme di collegamento o apparentamento fra liste”. Sembrerebbe (il condizionale è indispensabile) che la soluzione sarebbe diversa se tra le due votazioni fosse prevista una cesura che portasse una proposta elettorale diversa dalla precedente: “Inoltre la ripartizione percentuale dei seggi, anche dopo lo svolgimento del turno di ballottaggio, resta – per tutte le liste diverse da quella vincente, ed anche per quella che partecipa, perdendo, al ballottaggio – la stessa del primo turno. Il turno del ballottaggio serve dunque ad individuare la lista vincente, ossia a consentire ad una lista il raggiungimento di quella soglia minima di voti che nessuna aveva ottenuto al primo turno… e poiché, per le caratteristiche già ricordate, il ballottaggio non è che una prosecuzione del primo turno di votazione, il premio conseguentemente attribuito resta una premio di maggioranza, e non diventa un premio di governabilità”.  In via indiretta sarebbe attribuito il premio di maggioranza a chi nella prima votazione non ha raggiunto la soglia minima richiesta. Alla obiezione che la lista, per vincere, avrebbe dovuto ottenere più del 50% dei voti la Corte ha risposto che, una volta ammesse solo due liste, il superamento del 50% diventava un effetto automatico. L’argomentazione si presta ad un critica formale: se l’ammissione di sole due liste porta necessariamente a superare il 50%, sarebbe il criterio di ammissione ad essere opinabile, non i suoi effetti.

Il ballottaggio – la Corte lo ha ricordato – è un meccanismo tipico dei collegi uninominali dove la distinzione tra primo e secondo turno è “inevitabile” dal momento che uno solo può essere l’eletto. E’ su questa necessità che si fonda la possibilità che risulti eletto un candidato che, secondo il risultato iniziale, rappresenta una minoranza esigua. Perché possa dirsi garantita “l’ampia rappresentatività del singolo collegio” alla seconda votazione si attribuisce valore decisivo.

Nella sentenza non è precisato come si posa evitare che il ballottaggio sia la prosecuzione della prima votazione. Sembrerebbe che sarebbe sufficiente una modifica della ripartizione percentuale dei seggi rispetto ai risultati del primo turno; ma incidere su questi risultati potrebbe provocare qualche dubbio di legittimità costituzionale. Per questo probabilmente per la Corte a quell’effetto si dovrebbe arrivare attraverso collegamenti o apparentamenti.

4 – Per la Corte la c.d. seconda scelta, decisiva nei collegi uninominali, non può essere utilizzata per la formazione dell’assemblea rappresentativa, improntata ad una logica diversa.

Quando “gli elettori non votano per eleggere un solo appresentante di un collegio elettorale di limitate dimensioni, ma per decidere a quale forza politica spetti, nell’ambito di un ramo del Palamento nazionale, sostenere il governo del Paese… un turno di ballottaggio a scrutinio di lista non può non essere disciplinato alla luce della complessiva funzione che spetta ad un’assemblea elettiva nel contesto di un regime parlamentare”.

Con i collegi uninominali, facendo le somme finali, è possibile arrivare allo stesso risultato, vale a dire ad una maggioranza parlamentare espressa da una minoranza di voti. Anche se non detto, l’orientamento della Corte potrebbe trovare la sua giustificazione su due argomenti non nuovi a questo proposito: che i collegi uninominali andrebbe presi in considerazione singolarmente, senza fare la somma aritmetica di voti; che la non corrispondenza tra maggioranza di seggi e maggioranza dei voti sia solo una possibilità e non una “sicura attribuzione”, come per il ballottaggio di lista.

La Corte ha dato l’impressione di fermarsi alla premessa del c.d. paradosso di Condorcet, vale a dire che il risultato di una seconda votazione può non essere coerente con quello della prima, senza trarne le conseguenze. Lasciando da parte il principio di Condorcet ed il teorema di Arrow, per la tutela della rappresentatività è solo al primo voto che è stato dato valore.

Una volta mantenuti a favore delle liste escluse gli effetti della prima votazione, quando il ballottaggio è a due, la seconda votazione non assicurerebbe la capacità rappresentativa anche se le altre liste, per avere riportato meno voti, hanno una rappresentatività minore.

Sembra da escludere che, per rendere legittimo il ballottaggio, sia sufficiente avere consentito i collegamenti o gli apparentamenti tra liste e non sia anche necessaria la loro effettiva realizzazione. Nel primo caso rimarrebbero le ragioni della illegittimità, questa volta provocate non da un vizio di origine della norma ma dagli effetti non prodotti.

Un’ultima osservazione, solo per rilevare una singolarità che non incide sulle questioni che si stanno trattando. La Corte ha distinto il premio di maggioranza “con l’obiettivo di assicurare (e non solo di favorire) la presenza di una maggioranza politica governante”, dal premio di governabilità, condizionato al raggiungimento di una soglia pari almeno al 50 per cento dei voti e/o dei seggi, per arrivar ad una funzione di governo più efficiente. Qualcosa di analogo, tempo a dietro, fu definita come “legge truffa”.

5 – Ci sarebbe anche la possibilità che, mancata la soglia per il premio di maggioranza, alla lista, che ha riportato più voti, sia dato un premio, ma che la mantenga al di sotto della maggioranza. Ne andrebbe verificata l’utilità. Se, da un lato, diventerebbero possibili più coalizioni, eliminando la restrizione di una soluzione obbligata, dall’altro, rendendo più forte la posizione di una lista, in un eventuale governo di coalizione potrebbe rendere le altre più diffidenti. Un effetto utile della correzione della proporzionalità non sarebbe sicuro.

Del ballottaggio, per evitare incoerenze, si dovrebbero tenere distinte le forme possibili.

Per lasciarlo come prosecuzione della prima votazione col mantenimento della ripartizione percentuale dei seggi, richiederebbe qualche cautela.

Se il limite è di non comprimere “eccessivamente” il carattere rappresentativo dell’assemblea elettiva, l’eccesso potrebbe esser evitato attraverso una soglia, naturalmente inferiore al 40%, che non scenda ad un livello che porti al raddoppio dei seggi conseguiti con la prima elezione. Dalla sentenza non si desumono indicazioni utili; sarebbe prudente tenere la soglia piuttosto alta.

Ci sarebbe anche da domandarsi se la soglia vada richiesta per una sola delle liste o per la somma dei voti di entrambe in modo che il ballottaggio si svolga tra liste che complessivamente hanno una rappresentatività sufficiente.

Per “costruire” il ballottaggio come una nuova votazione si incontrerebbero ugualmente difficoltà perché non è chiaro, come è stato già rilevato, se sia sufficiente non mantenere la ripartizione percentuale dei seggi ottenuta con la prima votazione o se la modifica debba essere l’effetto dei collegamenti o degli apparentamenti.

6 – Si può tentare di trarre qualche conclusione.

Problemi di costituzionalità che, come ha dimostrato l’esperienza, provocano sempre complicazioni, sarebbero evitati con un sistema proporzionale senza correttivi. Se si volessero mantenere le liste bloccate, escludendo le preferenze, andrebbe seguita l’indicazione della Corte (sent. 1/2014), di adottare “circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da elegger sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e connessa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari quanto accade nel caso dei collegi uninominali)”.

Per il ballottaggio potrebbe essere prevista una soglia, necessariamente inferiore al 40% se riferita ad una sola lista. La Corte ha dichiarato ragionevole questa soglia per il premio di maggioranza, ma non per questo ha escluso che una inferiore sia consentita per un fine diverso. Se al ballottaggio si ricorre per non essere stato assegnato direttamente il premio di maggioranza, la soglia per renderlo ammissibile non può essere che inferiore mentre una soglia per la somma delle percentuali delle liste da ammettere dovrebbe esser superiore al 40%, richiesto per una sola lista.

Nella situazione attuale, con la presenza di tre formazioni politiche di forze molto vicine, trovare una via per la formazione di un Governo efficiente e duraturo non sarà facile. Si può dire che la rappresentatività, come prospettata dalla Costituzione, porta ad un risultato parlamentare coerente con le posizioni elettorali: all’equilibrio a tre, corrisponde un equilibrio parlamentare analogo ma che non giova alla funzione di governo.

Queste difficoltà non ci sarebbero con un sistema a collegi uninominali che non sembra sia tra quelli presi in considerazione.

 

*Già avvocato dello Stato

 

 

 

 

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