Riforma della pubblica amministrazione: chi riformerà i riformatori?

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Sulla Riforma dell’amministrazione e sulla qualità (ed effettività) della legislazione pubblichiamo questo illuminante articolo di Glauco Nori.

di Glauco Nori

1 – Mettendo mano alla riforma della pubblica amministrazione non si dovrebbe trascurare che, per attuarla, ci si dovrà servire della stessa amministrazione che si presuppone inefficiente. Nei primi anni ’50 fu costituito il Ministero per la riforma dell’Amministrazione. Ad un certo momento sorse la necessità di riformarlo con quella che si sarebbe potuta definire una metariforma. Questa esperienza dovrebbe mettere sull’avviso. Considerando necessario l’intervento solo in un ramo dello Stato, la pubblica amministrazione appunto, si dà per presupposto, almeno questa è l’impressione, che gli altri settori pubblici non ne abbiano bisogno. Sarebbe il caso di fare qualche verifica.

2 – La sovranità, che è il fondamento di tutti i poteri pubblici, dall’art.1 Cost., è attribuita al popolo, da intendersi come corpo elettorale, definito in Assemblea Costituente “l’organo essenziale della nuova Costituzione”. In quanto a struttura collegiale, è formato dagli elettori che organi non sono perché il singolo voto, da solo, non produce effetti autonomi. Anche se si tratta di principi definiti da tempo, se ne richiamerà qualcuno in forma empirica per non dimenticarli.
La sovranità, attraverso il voto, si esprime nell’elezione del Parlamento. E’ anche sul Parlamento che dovrebbe essere fatta la verifica di efficienza, una efficienza diversa da quella dell’amministrazione. Mentre l’amministrazione è tenuta ad attuare i programmi delineati dalle leggi, il Parlamento, che le fa, dovrebbe proporsi obiettivi attuabili. Non può essere considerata utile, capace di portare ai risultati programmati, una legge per la quale non fossero disponibili strumenti adeguati di attuazione. Con un Parlamento che lo trascura i cittadini, vedendo che la legge non è applicata da chi dovrebbe, finiscono col non rispettarla. Il rapporto tra legge e i suoi destinatari così si altera, non nel singolo caso, ma già in via di principio: la legge va rispettata quando serve, altrimenti può non tenersene conto. Questo effetto diventa evidente da certe argomentazioni della c.d. gente comune.

3 – Si dice che lo Stato è anche ordinamento, un complesso di norme per realizzare ordine nella vita sociale. Qualsiasi tipo di ordine è fondato su norme o principi di applicazione generale: se non se ne riconoscesse l’effetto vincolante, non servirebbero. Di questo loro carattere e della necessità di rispettarli dovrebbero essere tutti consapevoli, per primi i componenti dell’elettorato da cui proviene la delega ad emetterle. Quando si parla di senso dello Stato è anche a questo che ci si riferisce.
Le norme, come si sa, e le leggi prima di tutte, sono necessarie quando in una situazione si profilano conflitti di interessi con la necessità di individuare quello che deve prevalere. Chi ha l’interesse in posizione subordinata può essere tentato a non rispettarla. Non è la stessa cosa che l’idea di non osservare la norma venga non in casi singoli, per il peso degli interessi coinvolti, o già in via di principio, in quanto portatrice di limiti: ne resta coinvolto il senso dello Stato, pregiudicando la funzione di ordinamento. Possono sembrare enunciazioni astratte, fatte per pignoleria; la smentita si può trovare nei fatti di tutti i giorni.

4 – Alla violazione delle norme sono sollecitate anche categorie c.d. deboli che su di esse dovrebbero confidare più delle altre. Un esponente della finanza, un politico o un dirigente sindacale si trova in una posizione tale che i suoi interessi probabilmente non sarebbero violati da un cittadino qualunque anche in mancanza di una norma apposita. Per la posizione reciproca squilibrata la parte più debole è portata ad evitare il conflitto. Dovrebbero essere, pertanto, i deboli a pretendere il rispetto sistematico delle norme perché soprattutto su quelle possono confidare per le loro tutele. Se si diffonde la convinzione che possono essere violate quando fa comodo, lo stesso ci si deve aspettare dalla controparte quando sulla tutela, in quel caso, si fa affidamento.
Questo modo di pensare, se non contrastato per tempo, finisce col radicarsi nella cultura (che non comprende solo elementi positivi), nel generale modo di pensare, negli elettori, negli eletti, negli amministratori, nei giudici, negli addetti alla pubblica sicurezza. E’ in queste categorie che fa più effetto per il fatto che esercitano poteri pubblici. Ma, se già come semplici cittadini non si riconosce il valore vincolante della legge, sarebbe strano che l’atteggiamento si invertisse solo per le funzioni esercitate. Non dovrebbe sfuggire la pericolosità del circuito: il Parlamento fa le leggi su delega degli elettori che non ne riconoscono il valore vincolante, facendogli perdere la loro funzione ordinatoria. In pratica, la sovranità viene incrinata da chi ne è titolare.

5 – Su di una premessa si dovrebbe essere d’accordo: per il successo di qualsiasi riforma è necessario che sia alta la percentuale di osservanza delle leggi. Che in Italia ci si sia arrivati sembra quanto meno dubbio.
Secondo un detto, sembra di derivazione anglosassone, ogni uomo ha un punto di fusione, l’onesto lo ha alto. Chi è disposto a non osservare la legge per un interesse di poco conto è meno onesto di chi lo fa per un interesse rilevante.
E’ sufficiente rifarsi a quello che succede nella circolazione stradale dove la violazione delle norme rappresentano la regola. Ai ciclisti ed ai motociclisti, stando a come si comportano, sembra che il codice stradale non sia applicabile. I ciclisti, quando sono due o più, camminano regolarmente appaiati per conversare anche dietro alle curve ed è bene non farlo rilevare se non si vuole ricevere reazioni seccate. Ce ne sono alcuni che pretendono la precedenza quando attraversano sulle strisce pedonali perché la bicicletta non sarebbe un veicolo. La stessa convinzione si trova in qualche vigile che, sollecitato, ha risposto che l’uso del telefono non è impedito a chi va in bicicletta. Per i motociclisti, che affrontano le curve come tanti Valentino Rossi, non valgono i limiti di velocità ed i divieti di sorpasso. Delle auto non sarebbe nemmeno necessario palare considerata quella che è ormai diventata la normalità della circolazione. Con il parcheggio a tempo o a pagamento, si sosta in curva. Se si fa attenzione, si può verificare che alcune auto tutti i giorni siano parcheggiate nella stessa curva, segno anche che i vigili o non passano o che non lo rilevano. Se in autostrada si rispettano i limiti di velocità, si è superati in pratica da quasi tutti. Sulla corsia di destra procedono solo pochi prudenti; stando a quanto si è sentito dire, praticarla sarebbe una riconoscimento delle propria inferiorità di guida. Se si è in sorpasso sulla terza corsia e, per rispettare il limite di velocità, ci si impiega un po’, le auto di grossa cilindrata col clacson sollecitano a farsi da parte perché i conducenti sentono violata la loro libertà di non rispettare i limiti di velocità. Non è questo il solo caso in cui la violazione della legge è intesa come esercizio di libertà.

6 – Si sono richiamate le vicende della circolazione per due ragioni: perché verificabili da tutti e soprattutto perché, anche quando le leggi sono sistematiche, il vantaggio che si ricava è veramente modesto: nella migliore delle ipotesi un risparmio di pochi minuti.
Un criterio analogo dovrebbe valere per la corruzione: è più disonesto chi si vende per diecimila euro rispetto a chi lo fa per un milione? E’ stato obiettato che diversi sono i danni che si producono. E’ vero se ci si limita al singolo episodio. Ma quando la corruzione è diffusa, tanti episodi di valore modesto finiscono per produrre un danno superiore anche a quello da fatti clamorosi. Si è anche osservato, con una vena di ironia, che la corruzione si è democratizzata: non è più riservata, come un tempo, alle altre sfere ma è diventata accessibile anche a livelli inferiori.
Negli anni ’70 si cominciò a parlare dei pretori d’assalto. Avrebbe dovuto mettere in guardia già la sola definizione. Durante una trasmissione televisiva uno di loro, in una tenuta che faceva già pensare alla contestazione, dichiarò di essersi rifiutato di applicare una norma perché a suo giudizio era sbagliata. L’organo di autogoverno non intervenne (restò meravigliata anche la stampa estera che seguiva la questione). La ragione, almeno quella che fu indicata da uno dei componenti, era che non si poteva intervenire in via disciplinare per il contenuto di una sentenza, soggetta a revisione attraverso l’impugnativa. Qualche voce isolata notò che nella giurisdizione poteva essere riportata una interpretazione sbagliata di una norma, ma non il rifiuto di applicarla, enunciato nella stessa sentenza. Non successe niente e il fenomeno non restò isolato nell’indifferenza della pubblica opinione, non sollecitata da nessuno. Non dovrebbe sorprendere che poi i giudici, non solo quelli ordinari, nei confronti della legge abbiano assunto posizioni, per così dire, autonome.

7 – Per questo, nel procedere alla riforma della pubblica amministrazione si dovrebbe tenere conto di come le leggi sono poi applicate. Non ci si può aspettare che i dirigenti, per una maggiore efficienza, siano disposti a limitare il loro potere, in genere esercitato più per bloccare o ritardare che per sollecitare. Se i procedimenti sono complessi e improntati al formalismo il loro potere aumenta. Ci sono poi gli orientamenti dei giudici, in particolare di quelli amministrativi. Se ne può dire quello che si vuole: che non giudicano, ma amministrano, che talvolta fanno anche politica. Fondate o infondate che siano queste illazioni, fino a che il sistema resta quello attuale, bisogna tenerne conto.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, quando impugnato è un atto della Commissione che comporta una scelta tra più soluzioni, si limita a verificare la coerenza formale e che il provvedimento non presenti anomalie o contraddizioni rilevabili già dalla lettura; non scende all’esame del contenuto e del procedimento. Alla Commissione viene riconosciuto il potere di scelta tra le soluzioni possibili, sempre che non ci siano errori o contraddizioni evidenti. In Italia non è così; capita che il giudice riveda tutto. Quando poi fa una verifica di ragionevolezza, sostituendo la propria a quella seguita nel procedimento, la sua diventa amministrazione E’ raro che nelle sentenze si dica che il provvedimento non è illegittimo ma solo sbagliato sotto il profilo della opportunità. Probabilmente la poca fiducia nell’amministrazione fa andare il giudice al di là dei limiti della giurisdizione. L’amministrazione ne approfitta. Quando si debbono fare scelte di rilievo sia politico che economico il dirigente, che non voglia o non debba fare un favore a nessuno, emette un provvedimento negativo. Se poi il giudice lo annulla, si atterrà alla sentenza senza correre il pericolo di responsabilità. La situazione diventa circolare: “tu, Giudice, ti sostituisci spesso a me, togliendomi potere; io ne approfitto nelle situazioni delicate perché sono soggetto a responsabilità e tu no”.

8 – L’opinione pubblica andrebbe avvertita dei rischi che si corrono quando il rispetto delle leggi è considerato solo eventuale anche da chi, nell’esercizio della sovranità, elegge l’organo che le fa. A scendere, poi, diventa difficile pretenderlo da chi dovrebbe applicarle o farle rispettare: tutti sono membri del popolo. Sarebbe il caso di formulare le leggi non secondo le regole della simmetria e dell’estetica giuridica, ma secondo le possibilità che consente il senso dello Stato del momento. Come oggi si dice, sarebbe necessaria un rivoluzione culturale che richiede tempo, per la quale nessuna legge da sola è sufficiente.
Quando si accenna all’argomento la risposta, talvolta seccata, è che non si può fare di ogni erba un fascio e che la corruzione è solo di pochi. Per comodità, si confonde tra mancanza di senso dello Stato e corruzione. Non è detto che il corrotto non abbia senso dello Stato. La corruzione c’è anche nei Paesi bene ordinati, Quando si mette a raffronto il beneficio che dalla corruzione si può ricavare e le conseguenze negative prevedibili, il senso dello Stato non manca: si parte dal presupposto che le norne vadano rispettate e si valuta se in quel caso valga la pena di correre il rischio solo per convenienza. Diverso è che ci si corrompa anche per utilità non rilevanti nella convinzione che non succederà niente perché anche chi dovrebbe intervenire non rispetterà le leggi.

9 – Gli effetti di questa modo di pensare si ritrovano anche in settori apparentemente lontani, dove interessi personali non sono riscontrabili.
Si sta discutendo in questo periodo della legge elettorale, ma non ci si domanda se, quella in vigore, sia una vera legge.
La legge varata dal Parlamento, con il premio di maggioranza e il ballottaggio, era maggioritaria. Escluso il ballottaggio, la previsione generale è che il nuovo Parlamento sarà eletto con il criterio proporzionale perché, sempre secondo le previsioni, nessuna lista riuscirà ad avere il premio. All’iniziativa per nuova legge non si assegnano molte possibilità di successo.
C’è da domandarsi quale sia la base delle noma attualmente in vigore: certamente non il potere legislativo perché il Parlamento voleva il contrario. E’ la sentenza della Corte costituzionale che ha portato a questa situazione normativa. Si può parlare di legge? Una norma di livello legislativo può fondarsi solo sulla sentenza della Corte? Prima di darlo per scontato, sarebbe il caso di discuterne.
L’effetto che si è prodotto sembra quasi una sanzione al Parlamento per avere violato la Costituzione, invertendo il risultato che aveva voluto. La Corte ha tenuto a precisare di non avere i poteri per aggiustare la disciplina del ballottaggio, ma la sua sentenza ha portato ad una norma senza potere legislativo sottostante. Il senso dello Stato non sembra che ne esca integro.

10 – Dovrebbe essere questo il momento di affrontare la situazione per quello che effettivamente è e non per quello che conviene.
Nel riformare l’amministrazione – vale la pena di ripeterlo – si dovrebbe tenere conto che ci si deve servire della stessa amministrazione da riformare, ma non ancora riformata. Come è stato osservato da qualcuno, non si può mettere il bulino in mano a chi sa solo adoperare la chiave inglese: farà danni. Le riforme sarebbero da adottare gradualmente, programmando all’inizio obiettivi meno ambiziosi, realizzabili da una amministrazione inefficiente, per aggiornarli mano a mano che l’efficienza fosse recuperata. In caso contrario ci si espone alla eventualità, a breve, di dover riformare la riforma.

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