Dal “Rosatellum” al maggioritario puro via referendum? Un quesito difficilmente ammissibile

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di Alberto Di Chiara

Nei giorni scorsi l’ex Ministro dell’Interno Matteo Salvini ha proposto l’indizione di un referendum abrogativo, su iniziativa di almeno cinque Consigli regionali, per eliminare la quota proporzionale della legge elettorale vigente, pari ai due terzi dei seggi: la normativa di risulta darebbe vita ad un sistema maggioritario puro, analogo a quello vigente nel Regno Unito. La finalità, a detta del proponente, sarebbe quella di assicurare la formazione di una maggioranza parlamentare al momento del voto, garantendo la stabilità dell’esecutivo per tutta la durata della legislatura.

 Il quesito referendario – già deliberato da alcuni Consigli regionali, come quello veneto – appare difficilmente ammissibile alla luce della pregressa giurisprudenza costituzionale sui referendum abrogativi in materia elettorale, per due ragioni:

1) La prima ragione è che la Corte, in sede di giudizio di ammissibilità, da sempre postula che la normativa di risulta sia autoapplicativa, ossia in grado di assicurare il rinnovo dell’organo elettivo in qualsiasi momento (Corte cost., sentt nn.: 29/1987; 47/1991; 32 e 33/1993; 5 e 10/1995; 26 e 28/1997; 13/1999; 33 e 34/2000; 15, 16 e 17/2008). Stando alla formulazione del quesito, l’abrogazione della quota proporzionale amplierebbe il numero dei seggi uninominali, che diverrebbero la totalità: ciò renderebbe necessaria la ridefinizione dei collegi, operazione che, evidentemente, non può essere compiuta dal corpo elettorale. La sent. 26 del 1997, con cui la Corte ha dichiarato l’inammissibilità del referendum abrogativo avente ad oggetto il 25% dei seggi assegnati con metodo proporzionale nelle leggi Mattarella, rappresenta un precedente da tenere in considerazione. In quell’occasione, il giudice delle leggi affermò che «i referendum abrogativi delle leggi elettorali degli organi costituzionali non devono paralizzarne i meccanismi di rinnovazione, che sono strumento essenziale della loro necessaria, costante operatività. Sono invero ammissibili referendum abrogativi parziali di tali leggi, purché la normativa risultante dall’abrogazione, che si suole definire residua, sia immediatamente applicabile, consentendo la rinnovazione, in qualsiasi momento, dell’organo rappresentativo (sentenze nn. 5 del 199532 del 199347 del 1991). Ciò assume particolare importanza per il Parlamento, che è «istituto caratterizzante dell’ordinamento» (sentenza n. 154 del 1985) ed è luogo privilegiato della rappresentanza politica (cfr. sentenza n. 379 del 1996), sì che la paralisi, anche soltanto temporanea, dei meccanismi giuridici per il rinnovo delle Assemblee parlamentari urterebbe con le esigenze fondamentali della democrazia rappresentativa».

Più specificamente, «se è vero che la soppressione delle disposizioni prima menzionate dà vita a una compiuta disciplina orientata verso l’adozione integrale del “maggioritario”, ciò non significa che essa comporti una piena garanzia di efficienza del sistema. Perché sorge, a questo riguardo, la questione della ridefinizione dei collegi elettorali, con modalità distinte per i due rami del Parlamento, ma con identici problemi di operatività. Il quesito, una volta accolto, determinerebbe l’espansione del sistema maggioritario per l’attribuzione del totale dei seggi per la Camera dei deputati […]. Si renderebbe necessario, quindi, procedere a una nuova definizione dei collegi uninominali in ciascuna circoscrizione, ridisegnandola in modo da ottenere un numero, sul territorio nazionale, pari al totale dei deputati da eleggere […]. La ripartizione compiuta con il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 536, emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 7, comma 1, della legge n. 277 del 1993 – ove si ammetta la sopravvivenza di tale atto dopo l’esito positivo del referendum – permetterebbe l’elezione di un numero di deputati inferiore a quello previsto dalla Costituzione […]. In queste condizioni, il sistema elettorale non consentirebbe la rinnovazione dell’organo, secondo quanto già messo in luce dalla sentenza n. 5 del 1995».

Tale inconveniente non potrebbe essere superato né in via interpretativa, né attraverso la normazione secondaria, poiché il numero e la ripartizione dei collegi elettorali deve essere stabilito dal legislatore. D’altro canto non potrebbe essere invocato alcun obbligo di cooperazione in capo a quest’ultimo: la pronuncia sopra citata sottolinea «che la difesa del Comitato promotore invoca l’esistenza di un obbligo di cooperazione per dar seguito alla volontà referendaria, che imporrebbe di rivedere la “mappa” dei collegi, rimpicciolendoli e aumentandoli di numero. Ma si è già rilevata l’assenza di un meccanismo permanente di revisione dei collegi: non è infatti sufficiente l’attività della commissione tecnica, sì che si rende necessario un nuovo intervento del legislatore, con modalità che vanno ricondotte alla sua sfera di discrezionalità politica. Il problema della costante operatività del Parlamento – si rileva altresì in memoria – è un nodo ordinamentale di cui tutti debbono farsi carico. Ma pur asserendo la natura giuridica di tale “obbligo di cooperazione” – che non sarebbe espressione di una mera regola di correttezza – rimane pur sempre l’ipotesi di una non rimediabile inosservanza».

La Corte, tra i quesiti che intervenivano sui criteri di assegnazione dei seggi, ha dichiarato ammissibili soltanto quelli che assicuravano l’autoapplicatività della normativa di risulta, non rendendo necessario alcun intervento sulla definizione dei collegi: così è avvenuto con il referendum elettorale del 1993, che ha abrogato le disposizioni secondo cui l’elezione dei senatori nel collegio uninominale scattava solo al superamento del 65% dei voti, dando luogo ad un sistema elettorale maggioritario. In quel caso, i collegi uninominali, sia pure concretamente inoperanti a causa della predetta soglia, erano già stati definiti dal legislatore. Allo stesso modo, ancora più chiara è la vicenda della tentata abrogazione della quota proporzionale prevista dalle leggi Mattarella, pari ad ¼ dei seggi: le sentt. nn. 26/1997 e 13/1999 sono giunte a conclusioni opposte – la prima contro l’ammissibilità dei quesiti, la seconda in senso favorevole – proprio in ragione della differente tecnica di ritaglio normativo adottata, che rendeva necessario ridefinire i collegi nel primo caso e non nel secondo.

Consapevoli di tale consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale, gli estensori del quesito tentano di risolvere il problema sopra evidenziato intervenendo su altre due disposizioni. La prima è l’art. 3 della legge n. 165 del 2017 (legge Rosato), avente ad oggetto la delega al governo per la ridefinizione dei collegi, resasi necessaria con l’introduzione del nuovo sistema elettorale, dalla quale viene eliminato qualsiasi riferimento ai collegi plurinominali. La seconda è l’art. 3 della legge n. 51/2019 (“Disposizioni per assicurare l’applicabilità delle leggi elettorali indipendentemente dal numero dei parlamentari”) che contiene una delega per la ridefinizione dei collegi in caso di approvazione della revisione costituzionale in itinere, da cui verrebbe espunto qualsiasi riferimento a tale riforma ed al termine di ventiquattro mesi entro cui andrebbe esercitata la delega.

Tali ipotesi, tuttavia, presentano a propria volta diverse criticità: anzitutto, la delega contenuta nella legge Rosato prevedeva un termine di trenta giorni per il suo esercizio; invece, nel caso della seconda disposizione citata, l’eliminazione del termine per l’esercizio della delega darebbe luogo ad una palese illegittimità costituzionale per contrasto con l’art. 76 Cost. Ciò riproporrebbe il dibattito sulla possibilità per la Corte di attivare un sindacato di costituzionalità anticipato, facendo slittare il giudizio di ammissibilità del quesito verso il giudizio di legittimità della normativa di risulta. Inoltre, anche la chiarezza e l’univocità della proposta referendaria sembrano essere compromesse da tale doppia abrogazione che, peraltro, conduce nella sostanza al medesimo risultato.

2) Il secondo motivo che potrebbe ostacolare l’ammissibilità del quesito attiene alla estraneità al contesto normativo della normativa di risulta, criterio sul quale più si è soffermata la giurisprudenza costituzionale, sollevando perplessità in dottrina. Nella sent. 13 del 1999, la Corte, nel dichiarare l’ammissibilità del referendum abrogativo della quota proporzionale delle leggi Mattarella, si preoccupa di sottolineare che il quesito, pur  «abrogando parzialmente la disciplina stabilita dal legislatore […], non la sostituisce con un’altra disciplina assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo, ma utilizza un criterio provvisoriamente esistente (sia pure residuale) e rimasto in via di normale applicazione nella specifica parte di risulta della legge oggetto del referendum». Tale concetto è stato ripreso successivamente anche in altre pronunce: nella sent. 36 del 1997, dichiarativa della inammissibilità di un referendum sui limiti massimi di pubblicità nella disciplina radiotelevisiva, la Corte «rileva che il fine oggettivato nella domanda referendaria appare perseguito in modo inammissibile, in quanto contrario alla logica dell’istituto, giacché si adotta non una proposta referendaria puramente ablativa, bensì innovativa e sostitutiva […] che peraltro figura in tutt’altro contesto normativo». Inoltre «si potrà anche dire che, da un punto di vista strettamente semantico, si determina comunque, attraverso l’ipotizzata “saldatura” tra due frammenti lessicali appartenenti a due norme completamente diverse, un effetto di riduzione quantitativa dell’attuale contenuto dispositivo, ma non si produce certo, come invece richiesto dalla disciplina sul referendum abrogativo, un effetto di ablazione puro e semplice: non si verificherebbe, quindi, il proprium del referendum abrogativo, che è essenziale per l’istituto». Di conseguenza, «l’abrogazione parziale chiesta con il quesito referendario si risolve sostanzialmente in una proposta all’elettore, attraverso l’operazione di ritaglio sulle parole e il conseguente stravolgimento dell’originaria ratio e struttura della disposizione, di introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall’ordinamento, ma anzi del tutto estranea al contesto normativo».

Con argomentazioni del tutto analoghe è stata dichiarata l’inammissibilità del referendum abrogativo sul c.d. Jobs Act, la cui normativa di risulta avrebbe esteso l’applicabilità della reintegrazione nel posto di lavoro a tutti i lavoratori di aziende con più di cinque occupati, mutuando tale soglia dalla disciplina residuale dell’impresa agricola (sent. n. 26/2017).

In sintesi, secondo la Corte i referendum manipolativi sarebbero ammissibili solo quando la normativa di risulta si configuri come svolgimento e prosecuzione logica dei principi enucleati dalle norme oggetto del quesito: se così non fosse, d’altro canto, il referendum muterebbe la propria natura da abrogativa a propositiva. Nel caso di un referendum abrogativo del criterio di riparto di ben due terzi dei seggi, che produrrebbe l’estensione del sistema maggioritario a tutto il sistema elettorale, ci si potrebbe chiedere se ciò rappresenti una proposta, in quanto tale inammissibile.

Né, d’altra parte, sembra possibile invocare due noti precedenti della giurisprudenza costituzionale, citati al punto 1). Nella sent. n. 32/1993 viene dichiarata l’ammissibilità del referendum sulla disciplina elettorale del Senato: in quel caso, l’abrogazione della disposizione secondo cui l’elezione nel collegio uninominale scattava solo al superamento del 65% dei voti dava luogo ad un sistema elettorale integralmente maggioritario. Si noti, tuttavia, che quella soglia valeva per tutti i collegi, e non solo per 1/3, come nel caso in esame, in cui si vorrebbe applicare alla totalità dei seggi un criterio – quello maggioritario – attualmente previsto per una parte minoritaria di essi. Allo stesso modo, il referendum abrogativo sulla quota proporzionale delle leggi Mattarella, pari ad ¼ dei seggi, ammesso nella sent. 13 del 1999, era diretto ad estendere l’applicabilità delle disposizioni che già disciplinavano l’elezione di ben ¾ dei parlamentari.

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