La “legge europea sul clima” e l’insidia della normazione simbolica

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di Michele Carducci

Il Draft della “legge climatica europea” della UE è in circolazione (lo si può scaricare da Euroactiv). Formalmente si tratta di una revisione del Regolamento europeo 1999/2018, in funzione dell’art. 192 n. 2 lettera c) del TFUE (“misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo”).

Si tratta dunque di un atto normativo a contenuto non regolativo, ma solo ottativo di “sensibile incidenza” sulle politiche energetiche degli Stati, nel rispetto della loro sovranità politica.

In ragione di tale premessa, esso non si presenta come un testo particolarmente coraggioso, soprattutto se si confronta tale obiettivo di “incidenza” con quanto indicato sia nell’art. 191 che nell’art. 194 sempre del TFUE. Proviamo a verificarlo.

La “legge climatica” conferma la data del 2050 per il raggiungimento della “neutralità climatica”, nel senso che, per quel termine, le emissioni e le rimozioni di gas a effetto serra “nell’Unione” dovranno risultare bilanciate, per poi procedere, dopo tale data, all’aumento irreversibile delle rimozioni di gas a effetto serra rispetto alle emissioni climalteranti.

L’obiettivo del 2050 è dunque confermato, ma con due caratteristiche, che – stando almeno al Draft – ne limitano la forza normativa.

1. La prima caratteristica riguarda la constatazione che tale data è posta come vincolo solo a livello europeo (“nell’Unione”, si legge nell’art. 1 del Draft). Questo significa che la forza normativa di tale obiettivo funzionerà “a doppia velocità e a doppia dipendenza”: il 2050 all’interno dell’intera UE, da un lato, ma con tempi non necessariamente uguali per i singoli Stati, dall’altro. In questo modo, si consentirà, di fatto, ad alcuni di questi Stati di conseguire il proprio target anche dopo il 2050, in ragione del proprio sistema energetico dipendente dal fossile (si pensi, per tutti, al caso della Polonia) – e in questo consiste la “doppia velocità” – presupponendo, nel contempo, che altri Stati più virtuosi ed efficienti (in questo abilitati dall’art. 193 TFUE) raggiungano effettivamente e definitivamente la “neutralità climatica” al 2050, se non addirittura prima – e in questo consiste la “doppia dipendenza”.

È come se la UE dicesse ai suoi Stati membri: “tu Stato X puoi anche fare meno e con maggior lentezza rispetto al 2050, nella presupposizione che altri Stati Y, Z ecc. facciano di più e più velocemente rispetto al 2050, in nome del risultato sperato che comunque alla fine, nel 2050, la UE, come tale, risulti adempiente”.

Ora, questo meccanismo – se effettivamente congegnato in questo modo, simile a quello dell’Accordo di Parigi del 2015 sugli impegni dei singoli Stati – sembra avere poco senso dentro il sistema sovranazionale europeo di ripartizione concorrente di materie “ambientali”, “climatiche” ed “energetiche” (che, a livello internazionale, ovviamente non esiste).

Infatti, così procedendo, l’efficacia di azione di ogni Stato (ancorché eventualmente raggiunta a livello interno) dipenderà (al suo esterno, come contributo unitario per la UE) dall’efficacia o meno dell’azione degli altri Stati, senza comprendere bene come la UE – priva di strumenti “sostitutivi” ma solo eventualmente sanzionatori sulle emissioni, dato che tali emissioni derivano dagli Stati – potrà mai intervenire per scongiurare che questa “doppia velocità e doppia dipendenza” si traduca in uno stallo rispetto al 2050.

Il destino di questo singolare “Lawmaking”, se confermato, rischia di essere quello tipico della normazione simbolica (cfr. B. van Klink, Symbolic Legislation: An Essentially Political Concept, in B. van Klink, B. van Beers, L. Poort (eds), Symbolic Legislation Theory and Developments in Biolaw, Cham, Springer, 2016, 19-35).

Ci si impegna tutti, ma ognuno a modo suo, senza possibilità:

a) di sostituirsi a chi non adempie, nella duplice constatazione fattuale che la riduzione di emissioni a livello europeo è impossibile per la derivazione solo statale del fenomeno e che lo stesso inadempimento è addirittura consentito,

b) di pretendere di più dagli Stati adempienti, proprio perché adempienti;

con il paradossale effetto finale di non poter sanzionare nessuno: né lo Stato adempiente né lo Stato inadempiente, nella dolce attesa del 2050 (del resto, l’art. 2 n. 4 del Draft parla solo di “revisione delle” misure, non di “sanzione sulle” misure).

2. La seconda caratteristica riguarda il riferimento “dilatorio” alla scadenza intermedia del 2030, in merito alla riduzione delle emissioni (scadenza che l’IPCC, nel suo Special Report del 2018, ha definito epocale e ineludibile, per scongiurare un aumento della temperatura terrestre fuori controllo).

Infatti, sembra che l’obiettivo intermedio – ossia entro il 2030 – del taglio delle emissioni (dal 40% al 55%) non sia stato “normativizzato”, ma semplicemente tradotto nella direttiva di “rivedere” la precedente soglia di tagli di emissioni (fissata appunto al 40%) “entro settembre 2020” (così si legge nell’art. 2 n. 3 del Draft).

Se tale tecnica normativa – da classico “compromesso dilatorio”, per di più raddoppiato (“decido che deciderò sul 2030” e “decido unitariamente sul 2050, ma senza che tutti decidano unitariamente sul 2050”) – sarà confermata dal testo definitivo, il “Green New Deal” inizierà a tradursi nel risveglio disincantato dopo un breve illusorio sogno: un “Deal” UE ancora una volta asimmetrico; un “Deal” UE ancora una volta “dilatorio”; un “Deal” UE tutt’altro che “New”.

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