Il referendum propositivo: maneggiare con cura

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di Salvatore Curreri

Il referendum sulle iniziative legislative popolari non accolte dal Parlamento può costituire un efficace rimedio alla crisi di partecipazione politica; attenti, però, a non alterare il delicato equilibrio costituzionale tra democrazia rappresentativa parlamentare e istituti di democrazia partecipata.

Sulla proposta di riforma costituzionale diretta a sottoporre a referendum le iniziative legislative popolari non approvate dal Parlamento, si confrontano due posizioni.

Secondo la prima, massimalista, tale istituto è radicalmente incompatibile con la nostra democrazia parlamentare rappresentativa perché attraverso tale canale alternativo di produzione legislativa gli elettori, abilmente sobillati dai promotori, potrebbero approvare una legge al posto del Parlamento, bypassando così il suo ruolo fondamentale di approfondimento, mediazione e sintesi degli interessi. Per quanto apparentemente circoscritta, la riforma produrrebbe effetti sull’intero sistema di governo, alterandone il delicato equilibrio di pesi e contrappesi su cui esso si regge, proprio come la sostituzione di una rotellina di un orologio potrebbe comprometterne il funzionamento. Per di più tale riforma s’innesterebbe in una strategia complessiva dell’attuale maggioranza volta a marginalizzare il ruolo del Parlamento, di cui si è apertamente profetizzata la scomparsa, attraverso la riduzione del numero dei componenti, l’aumento dei poteri legislativi regionali tramite l’autonomia differenziata e l’introduzione – di fatto o di diritto – del vincolo di mandato di deputati e senatori.

All’opposto si pongono quanti invece esaltano tale innovazione perché permetterebbe agli elettori di esprimere direttamente la loro sovranità, senza subire quelle forme di mediazione e rappresentanza che finiscono per distorcerne la genuina volontà, allontanando i cittadini dalle istituzioni. Tale istituto, quindi, potrebbe contribuire a rivitalizzare il circuito della decisione politica – talora paralizzato dai veti incrociati, come dimostrano gli inascoltati moniti della Corte costituzionale a disciplinare materie di grande interesse sociale, ultima delle quali quella sull’eutanasia – ed a riavvicinare i cittadini alle istituzioni, le cui proposte sono state finora ritenute non degne di alcuna considerazione (al Senato, nonostante la riforma dell’art. 74.3 reg., su 25 disegni di legge d’iniziativa popolare 18 sono ancora in attesa di esame in commissione). A tale impostazione era chiaramente ispirata la proposta iniziale (C. 1173 D’Uva del Movimento 5 Stelle) la quale non prevedeva alcun quorum per la validità del referendum né limiti di materie particolarmente restrittivi.

Ritengo che entrambe queste posizioni contengano elementi di verità di cui si deve tenere conto se si vuole pervenire attraverso il confronto parlamentare ad una sintesi politica che raccolga il massimo consenso possibile, sempre auspicabile quando si introducono modifiche costituzionali specie se destinate ad avere effetti sulla dinamica della forma di governo. Sotto questo profilo, dunque, credo che il dibattito politico e costituzionale debba avere come punto di riferimento la precisazione delle forme e dei limiti di tale nuova modalità di esercizio della sovranità popolare.

In questa prospettiva, rispetto al testo iniziale sono stati a mio parere introdotti dei miglioramenti, che qui mi limito a sintetizzare, rimandando per ulteriori approfondimenti al testo della mia audizione parlamentare:

  1. l’introduzione di un quorum fisso, contemporaneamente strutturale e funzionale, pari al 25% più uno degli aventi diritto al voto (da precisare: nelle elezioni della Camera dei deputati), perché il referendum (anche abrogativo) sia valido e s’intenda approvato (sempreché ovviamente ottenga la maggioranza); ciò al fine di evitare che i contrari preferiscano, anziché votare no, astenersi dal voto, sommandosi all’astensionismo strutturale per far fallire la consultazione referendaria, come accaduto negli ultimi vent’anni per 24 degli ultimi 29 referendum;
  2. l’introduzione di un controllo preventivo astratto da parte della Corte costituzionale sia sul testo oggetto dell’iniziativa legislativa popolare rafforzata (dopo la raccolta di 200 delle 500 mila firme richieste), sia sul testo legislativo approvato dalle camere. Giacché la Corte sarebbe chiamata a valutare la non contrarietà del testo rispetto alla Costituzione (inclusi i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, che andrebbero esplicitati), si tratterebbe di un controllo preventivo non di ammissibilità ma di costituzionalità;
  3. l’eliminazione dell’alternativa referendaria tra la proposta d’iniziativa popolare e quella, sostanzialmente diversa, deliberata dal Parlamento. Si tratta di una apprezzabile semplificazione procedurale che comunque non evita ma solamente cela a mala pena l’inevitabile scontro tra promotori e maggioranza parlamentare. L’esigenza di garantire che tale scontro sia ad armi pari, spiega il motivo per cui anche la delibera legislativa delle camere, benché non sottoposta a referendum, sia ugualmente soggetta al controllo della Corte costituzionale. Chi paventa conseguenze politiche dalla eventuale sconfitta parlamentare mi pare tenda ad una drammatizzazione che non trova riscontro nella passata esperienza del referendum abrogativo, giacché non è mai accaduto che un Governo si sia dimesso o un Parlamento sia stato sciolto a seguito del suo esito.

Fin qui le modifiche introdotte da una maggioranza che, almeno su questo punto, ha avuto un atteggiamento di apertura e di dialogo con le forze politiche d’opposizione. Ciò non toglie però che rimangano dei punti irrisolti, assolutamente decisivi ai fini della compatibilità di tale nuovo istituto nel nostro ordinamento democratico.

Omettendo, per ragioni di brevità, considerazioni sulla procedura, che potrebbe certamente essere semplificata e resa più fluida (ad esempio rendendo eventuale il giudizio della Corte costituzionale solo in caso di mancata accettazione da parte dei promotori del testo sostanzialmente diverso approvato dalle camere), mi limito ad evidenziare anche qui tre punti:

  1. il testo prevede che il testo legislativo approvato dalle Camere entro diciotto mesi sia promulgato solo se la iniziativa popolare soggetta a referendum non sia approvata, lasciando intendere che in questo frangente di tempo il potere legislativo sarebbe congelato. Il che è semplicemente inaccettabile perché significherebbe consegnare a 500 mila elettori il potere di paralizzare una funzione “potenzialmente inesauribile” e continua (Corte cost. 68/1978, 1 cons. dir.) come quella legislativa. Pertanto il referendum “non può mai tradursi nella sottrazione, sia pure temporanea, alla competenza del Parlamento di alcune materie soltanto perché investite dai quesiti referendari” (Corte cost., 172/1997), né, tantomeno, nella impossibilità del Governo di ricorrere alla decretazione d’urgenza in presenza dei presupposti costituzionali ex art. 77.2 Cost. Il testo deliberato dalle camere andrebbe quindi subito promulgato, senza attendere l’esito del referendum che, se positivo, determinerebbe la contestuale abrogazione della legge in precedenza approvata;
  2. circa il rapporto tra referendum propositivo e referendum abrogativo, andrebbe innanzi tutto vietato che il primo possa avere ad oggetto iniziative legislative popolari di contenuto abrogativo, così da evitare che sia utilizzato per eludere i limiti di materia posti per il secondo dall’art. 75.4 Cost. Inoltre, l’iniziativa legislativa popolare rafforzata non potrebbe avere ad oggetto le leggi tributarie, su cui il referendum abrogativo è vietato, per evitare che su una materia così delicata possano prevalere istinti demagogici. Per lo stesso motivo, tale iniziativa andrebbe esclusa in materia penale (reati) e di procedura penale (pene) e sulle leggi in grado d’incidere sugli equilibri di bilancio e di finanza pubblica;
  3. la legge approvata tramite il referendum propositivo dovrebbe godere di una forza giuridica passiva maggiore di quella ordinaria, altrimenti l’esito della consultazione potrebbe essere facilmente vanificato (Corte cost. 32-33/1993). Tale vincolo sarebbe, tuttavia, necessariamente delimitato, in ragione del suo carattere puramente negativo, posto che il legislatore ordinario potrebbe non far rivivere la eventuale precedente normativa, ma intervenire successivamente a seguito del mutamento delle circostanze di fatto (magari nel corso della stessa legislatura con una maggioranza speciale) o del quadro politico (a partire dalla legislatura successiva in virtù dell’elezione di nuove camere). Una simile previsione andrebbe introdotta non per legge ordinaria ma costituzionale, così come per legge costituzionale andrebbero disciplinati, se del caso, il numero massimo d’iniziative legislative popolari rafforzata e il loro concorso giacché si tratta di materie che vanno ad incidere sul diritto di voto e su cui occorre assicurare un’ampia convergenza tra maggioranza ed opposizione.

Accanto ad altri, qui volutamente omessi e che spero possano essere oggetto di dibattito in questo forum, questi mi sembrano tre punti fondamentali su cui si misurerà il senso costituzionale di tale nuovo istituto di democrazia partecipata; se, cioè, tramite esso si vuole integrare e stimolare la democrazia parlamentare rappresentativa, oppure delineare un circuito legislativo ad essa alternativo.

Un commento su “Il referendum propositivo: maneggiare con cura

  1. Non mi convince la critica “interna” della proposta di legge in itinere sul RIP, da audizione parlamentare appunto. Serve una critica “esterna”, indipendente dal diritto vigente e dai presupposti dei proponenti. Mi permetto solo un commento molto generale e un’osservazione di dettaglio importante. 1. Non è la proposta di un RIP che rischia di marginalizzare il Parlamento (benché un RIP facile e malfatto rischi di distruggere quel poco di potere democratico rimasto), ma la rivendicazione di un RIP è l’effetto naturale e logico di decenni di graduale decadenza del Parlamento, una degenerazione non iniziata ma solo resa più evidente il 4 marzo 2018. La domanda che dovremmo porci è qual è la causa profonda di questo degrado. La mia risposta è che la causa almeno parziale e forse determinante è la legge elettorale che ha soppresso dal 2006 interamente le scelte individuali dei legislatori da parte degli elettori. Un’altra causa meno determinante è “l’esecutivismo”, se posso forgiare questo neologismo, esaltato dalla inevitabile ma mal gestita mediatizzazione della politica. 2. La riduzione del numero dei parlamentari non indebolisce l’istituzione, ma la rinforza, ovviamente. Ridurre il loro compenso o limitare le immunità indebolisce il Parlamento, mentre la soppressione della seconda Camera lo rinforzerebbe. Eleggerlo correttamente, legittimando i rappresentanti, lo rinforzerebbe. A prescindere dalle motivazioni davvero contestabili dei promotori del RIP facile, come tale la rivendicazione di un RIP a condizioni severe sarebbe un’idea non solo coerente con la migliore teoria costituzionale, ma potenzialmente anche idonea a rimediare – contro il parere dei legislatori in carica legiferando in conflitto d’interessi sulle condizioni della loro rielezione – ai vizi più gravi del sistema vigente. Non indebolirebbe ma rinvigorirebbe il Parlamento.

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