Promulgazione presidenziale con indicazioni per l’interpretazione: segni dell’evoluzione delle garanzie costituzionali

di Salvatore Prisco

La vicenda della promulgazione con nota presidenziale di accompagnamento (che si legge sul sito web dell’organo) della legge che emenda – ampliandone la portata scriminante, rispetto alla formulazione preesistente della disposizione, i presupposti di esercizio della legittima difesa – ha suscitato anche su queste colonne un interessante dibattito.

Sembra di potere rilevare che ci si trovi oggi di fronte a un suggerimento di interpretazione conforme, ossia che il Presidente della Repubblica abbia in sostanza inteso asserire: «Promulgo la legge, ma beninteso solo in quanto ritengo che l’interpretazione corretta sia quella di cui ai miei rilievi».

Ad essere intellettualmente onesti (benché chi scrive condivida le osservazioni di cui alla nota presidenziale), non si saprebbe dire quanto tale suggerimento interpretativo possa vincolare i giudici di merito e di legittimità – tenuti alla sola obbedienza alla legge e alla fedeltà alla Costituzione – e la Corte Costituzionale, essendo gli uni e l’altra liberi nella rispettiva esegesi e valutazione di tenuta costituzionale dei testi normativi.

D’altra parte, esistono noti precedenti di simile prassi, nell’impossibilità allo stato di una promulgazione parziale e in assenza di un veto presidenziale, di tipo statunitense, nel nostro ordinamento giuridico.

Essa deriva (come era stato già osservato in dottrina al suo manifestarsi) dalla combinazione “a contrasto” di un potere/ dovere presidenziale di promulgare la legge, in assenza di palesi vizi di costituzionalità e della libertà di esternazioni presidenziali non formali e controfirmate, in altri termini dalla possibilità – ormai teoricamente acclarata e consolidata dall’uso – di esternazioni del Capo dello Stato relativamente libere nell’occasione e nel contenuto, nonché esplicative di suoi comportamenti e decisioni, a protezione dei valori complessivi del sistema.

Ciò posto, l’indicazione di un’interpretazione “conforme” nasce dall’evidente intenzione di schivare in tale modo il più impegnativo rinvio alle Camere con messaggio motivato della legge approvata dalle medesime, ossia dall’idea che, se e finché essa sia plausibile, non si dia luogo (ovvero e meglio: si possa non dare ingresso) a una ripulsa tout court del testo, onde evitare un conflitto aperto con la maggioranza su una legge che essa ritenga qualificante del proprio indirizzo politico.

Proprio perché in tale modo si è ottenuto l’effetto di evitare di darle l’ultima parola, giacché prevedibilmente sarebbe stato confermato in tale circostanza il testo in esame, così importante per la sua stessa sopravvivenza, costringendo così il Presidente o a promulgare senza ulteriori riserve, come gli è costituzionalmente imposto, o – in estrema ipotesi, finora rimasta di scuola – a sollevare conflitto di attribuzioni (giacché egli avrebbe potuto al più sottrarsi in una situazione di  emergenza all’obbligo di promulgazione solo se avesse temuto che in futuro una maggioranza diversamente orientata avrebbe potuto contestargli di avere attentato alla Costituzione, chiamandolo in responsabilità penale per reato proprio), non può peraltro e tuttavia sottacersi come, nel sottrarsi alla sottolineatura ed enfatizzazione pubblica di un contrasto di valutazioni, che sarebbe stato leggibile come  una discordia sul merito della legge, che un capo di Stato repubblicano e al quale non spetta dunque l’antico potere regio di sanzione della legge (del resto andato infragilendosi già durante la monarchia) non ha alcuna competenza a concepire e palesare, il Presidente abbia comunque oggettivamente condizionato tanto l’esercizio dell’indirizzo politico, quanto quello  delle attribuzioni esegetiche di altri organi, con l’invitare in sostanza in tale modo e in ogni caso (si ricordi che la sua nota ha avuto come destinatari i Presidenti dei due rami parlamentari e quello del Consiglio) a una discussione più approfondita e più larga sul problema implicato dall’atto specifico al suo esame, nella versione sottopostagli.

Sembra in effetti emergere, da alcuni dei più recenti interventi degli organi di garanzia costituzionale (si pensi all’ordinanza 207/ 2018 della Corte Costituzionale sul “caso Cappato”), una tendenza che li accomuna ad evitare l’alternativa secca, per così dire, tra caducazione e accettazione degli atti (e quindi dell’operato) degli organi da essi controllati, per valorizzare piuttosto una sorta di funzione di garanzia esercitata in forme “mobili”, adattabili alle fattispecie, dinamiche e non rigide, mossi come sono stati entrambi dall’intento di favorire una rivalutazione “interna”,  una sorta di “controllo con invito al riesame”, che non assuma però il tono “secco” del rinvio ex art. 74 Cost. o, corrispondentemente, della dichiarazione pura e semplice di incostituzionalità e per sollecitare altresì una maturazione della discussione in proposito nel seno dell’opinione pubblica informata, tanto nel caso di questo intervento presidenziale, quanto in quello della recente, ma non davvero inusitata (anche qui constano precedenti) sostanziale indicazione alle Camere dei punti da considerare per evitare che certe situazioni esistenziali drammatiche rimangano – secondo l’assunto della Consulta nell’ordinanza sopra richiamata – prive in ipotesi di valutazione e di tutela: in tale situazione inusuale è semmai stato il rinvio ad altra e già individuata data di udienza dell’esame di merito della questione, com’è tipico che accada davanti alla giustizia amministrativa, ma aveva finora evitato di fare quella costituzionale.

Tornando invece alla vicenda della promulgazione condizionata dalla quale si sono prese le mosse, a chi scrive era già capitato di osservare tempestivamente ed in particolare, che – dopo l’esperienza del novennato (quale è in definitiva risultato) di Napolitano – fossero rimasti nell’armadio dell’appartamento a Palazzo anche vestiti (ossia strumenti operativi) che Presidenti pur di taglia diversa avrebbero potuto all’occorrenza indossare: ossia che il “tono semipresidenzialistico” di quella vicenda avesse lasciato in eredità ai successori possibili opzioni di comportamento indipendenti dallo stile e dalle propensioni soggettive (nel caso di Mattarella – che non è, per carattere, formazione e ruolo costituzionale, né Trump, né Macron, ma nemmeno il Cossiga della seconda fase – culturalmente prudenti e tendenti in genere al self restraint) dei singoli “inquilini” pro tempore del Quirinale, impiegabili dunque nell’eventualità che lo si giudicasse opportuno: un’ennesima conferma che la forma di governo vive nell’effettività e non nei modelli astratti di essa.