Cade il divieto di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo del “Decreto Salvini”: irrazionale anche nelle intenzioni

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di Antonella Buzzi e Francesco Conte

Con la sentenza n. 186/2020, pubblicata il 31 luglio 2020, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13 del Decreto-Legge n. 113/2018, convertito con modificazioni nella Legge n. 132/2018, noto come “Decreto Sicurezza” o “Decreto Salvini”, che aveva eliminato il diritto all’iscrizione anagrafica dei cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale.

La disposizione aveva rappresentato una delle più controverse e contestate dell’intero intervento normativo dell’ottobre 2018, dal momento che dall’iscrizione anagrafica dipende l’accesso a numerosi diritti sociali, quali l’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale, il cui esercizio diventa molto difficoltoso in assenza della stessa, oltre che una serie di diritti correlati alla “durata” della regolare residenza (tra cui, in primis, la stessa acquisizione della cittadinanza).

A seguito dell’approvazione del decreto, alcuni giuristi e parte della giurisprudenza, pur rilevando potenziali profili di illegittimità e di irrazionalità delle disposizioni in esso contenute in materia di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, ne avevano ipotizzato un’interpretazione costituzionalmente orientata (interpretazione a suo tempo condivisa da chi scrive), partendo dall’assunto che le modifiche introdotte non implicassero un divieto tout court di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, ma unicamente l’impossibilità di procedervi tramite la mera esibizione del permesso di soggiorno per richiesta asilo. Quest’ultimo, infatti, non avrebbe più rappresentato, per espressa previsione normativa “titolo per l’iscrizione anagrafica”. Inoltre, l’art. 13 del D.L. 113/2018 disponeva l‘abrogazione di un meccanismo semplificato di iscrizione anagrafica per richiedenti asilo ospitati nelle comunità di accoglienza (art. 5 bis del D.Lgs. 142 del 2015). Ma, al contempo, il “Decreto Salvini” lasciava in vigore le previsioni generali in materia di iscrizione anagrafica degli stranieri, tra cui l’art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 in base al quale “Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell’avvenuta iscrizione o variazione l’ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente”. Ciò avrebbe dunque consentito anche ai cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale di procedere all’ottenimento della residenza, presentando documentazione differente rispetto al permesso di soggiorno richiesta asilo (ad esempio, il verbale redatto dalla questura di avvenuta ricezione della domanda di richiesta asilo, il cosiddetto “C3”) o anche documentazione attestante l’ospitalità “da più di tre mesi presso un centro di accoglienza”. 

Sulla scorta di questa lettura “costituzionalmente orientata”, diversi Tribunali tra i quali quelli di Firenze e Bologna, accoglievano i ricorsi presentati dai richiedenti asilo avverso il diniego delle amministrazioni comunali di procedere alla loro iscrizione anagrafica.

Altri Tribunali, ovvero quelli di Milano, Salerno e Ancona, escludevano, invece, la percorribilità dell’interpretazione correttiva assumendo che le disposizioni introdotte con il “Decreto Salvini”, anche da una lettura teleologica, fossero preclusive dell’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo e, conseguentemente, investivano della questione la Corte costituzionale.

Con la sentenza dello scorso luglio, la Corte costituzionale ha aderito alla seconda interpretazione, condividendo, al contempo le censure mosse dai giudici rimettenti circa l’effetto discriminatorio e l’irragionevolezza delle disposizioni contenute nel “Decreto Salvini”.

In particolare, i giudici della Corte hanno ritenuto che l’interpretazione adeguatrice sopra descritta “non appare praticabile”, dando rilievo soprattutto alle “intenzioni” del Legislatore manifestate nella relazione illustrativa del decreto-legge, nonché alla prassi amministrativa successiva all’approvazione del decreto e consolidatasi con le “circolari interpretative” del Ministero dell’Interno nelle quali, appunto, si leggeva che “il permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale […] non potrà consentire l’iscrizione anagrafica”.

La Corte rileva, inoltre, come la ricostruzione “teleologica” così operata trovi conferma anche in diversi elementi letterali dell’art. 13 del “Decreto Salvini”, laddove opera una sostituzione scientifica di tutti i riferimenti alla “residenza” con altrettanti riferimenti al “domicilio” dei richiedenti asilo. Per cui, anche sul piano “sistematico”, si individua la ratio dell’insieme delle disposizioni contenute nell’art. 13 del decreto, nella volontà di escludere i richiedenti asilo dalla possibilità di ottenere l’iscrizione anagrafica.

Ma proprio sulla scorta di tale ricostruzione ermeneutica, la Corte ha ritenuto fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate da tutti i rimettenti in riferimento all’ art. 3 Cost.

D’altra parte, ci sia consentito di osservare, le incongruenze contenute nell’art. 13 del “Decreto Salvini” erano tali che, rifiutata la percorribilità dell’interpretazione adeguatrice, l’esito non avrebbe potuto essere diverso.

La Corte ha innanzitutto ritenuto meritevoli di accoglimento le censure prospettate per l’irrazionalità intrinseca della disposizione censurata, in ragione della sua incoerenza rispetto alle finalità perseguite dal D.L. n. 113 del 2018. La norma censurata – che sarebbe stata finalizzata a sgravare le autorità comunali dall’onere di registrare in anagrafe i richiedenti asilo – contraddice infatti la dichiarata finalità dell’intervento normativo nel suo complesso, ovvero quella di aumentare il livello di sicurezza pubblica. Impedendo ai Comuni di registrare i cittadini richiedenti asilo nei propri registri anagrafici, la norma finisce con l’accrescere, anziché ridurre, i problemi connessi al monitoraggio degli stranieri che soggiornano regolarmente nel territorio statale anche per lungo tempo e impedisce ai Comuni di basare la loro azione su una rappresentazione veritiera nei registri anagrafici della situazione effettiva della popolazione residente nel loro territorio, rappresentazione che è di fondamentale importanza, ad esempio, a fini sanitari.

Ma anche l’assunto della pretesa “precarietà”  della permanenza dei richiedenti asilo nel territorio dello Stato (“precarietà” che nella relazione illustrativa al decreto, così come nelle difese dell’Avvocatura dello Stato, era posta a giustificazione delle misure adottate) viene analiticamente “smontato” dalla Corte, che accennando un potere istruttorio ex officio, evidenzia come il periodo effettivo di permanenza dei richiedenti asilo sia spesso di gran lunga superiore a quello di tre mesi che, ordinariamente, impone l’iscrizione anagrafica. Lo stesso permesso di soggiorno in questione, infatti, è rilasciato per un periodo di almeno sei mesi e i tempi di rilascio spesso comportano che la permanenza si protragga per almeno “un anno e mezzo”.

La Corte ha poi ritenuto ugualmente meritevoli di accoglimento le censure prospettate per l’irragionevole disparità di trattamento che la norma censurata determinava tra stranieri richiedenti asilo e altre categorie di stranieri legalmente soggiornanti nel territorio statale, oltre che con i cittadini italiani. La norma censurata riserva un trattamento differenziato e indubbiamente peggiorativo a una particolare categoria di stranieri in assenza di una ragionevole giustificazione: se infatti la registrazione anagrafica è semplicemente la conseguenza del fatto oggettivo della legittima dimora abituale in un determinato luogo, “la circostanza che si tratti di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente asilo, comunque regolarmente insediato, non può presentare alcun rilievo ai suoi fini”. La norma censurata, privando i richiedenti asilo del riconoscimento giuridico della loro condizione di residenti, incide quindi irragionevolmente sulla «pari dignità sociale», riconosciuta dall’art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo status e dal grado di stabilità della sua permanenza regolare nel territorio italiano, oltre a privare in concreto effetti pregiudizievoli per i richiedenti asilo quanto all’accesso ai servizi garantiti. Nel solco della sua sempre più copiosa giurisprudenza, la Corte ribadisce come ogni differenziazione tra cittadini e (una particolare categoria di) stranieri possa operare solo in presenza di una “causa di giustificazione idonea” che non sia “palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria”.

 Secondo la Corte, la previsione contenuta nell’art. 13 della fornitura dei servizi nel luogo di domicilio, anziché in quello di residenza rende ingiustificatamente e, appunto, immotivatamente  più difficile l’accesso ai servizi stessi, non fosse altro che per gli ostacoli di ordine pratico e burocratico connessi alle modalità di richiesta dell’erogazione – che fanno quasi sempre riferimento alla residenza e alla sua certificazione a mezzo dell’anagrafe – e per la stessa difficoltà di individuare il luogo di domicilio, a fronte della certezza offerta invece dal dato formale della residenza anagrafica.

Con un vero e proprio “colpo di spugna”, vista l’unitarietà della ratio (irragionevole) ispiratrice dell’intero art. 13 del decreto (che, per la Corte, costituisce “un insieme organico, espressivo di una logica unitaria, che trova il suo fulcro nel divieto di espressione anagrafica”), la Corte dichiara l’illegittimità consequenziale anche di tutte le disposizioni in esso contenute e non oggetto delle ordinanze di rimessione.

Non solo, quindi, viene rimossa dall’ordinamento la previsione che il permesso di soggiorno dei richiedenti asilo non “costituisce titolo” per l’iscrizione anagrafica ma, annullando anche l’abrogazione dell’art. 5 bis del D.Lgs. 142 del 2015, torna a “rivivere” anche il meccanismo semplificato per l’iscrizione anagrafica.

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