Il “taglio” dei parlamentari. Quando si confondono politiche fiscali e riforme istituzionali

di Alessandro Gigliotti

È da accogliere con grande favore l’iniziativa assunta dalla redazione de laCostituzione.info di avviare un dibattito in merito all’imminente referendum costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari – il cosiddetto “taglio dei parlamentari” –, tema sinora eccessivamente trascurato. Prendere posizione in un senso o nell’altro presuppone, d’altronde, di avere contezza della posta in gioco, della reale portata delle innovazioni che la novella costituzionale andrà ad apportare al sistema politico-istituzionale, della logica sottesa, ed è pertanto indispensabile che ci si sforzi di indagare su tali aspetti, pur di fronte ad un quesito di primo acchito di facile portata e comprensione.

Apparentemente, infatti, la questione posta all’attenzione degli elettori è molto semplice e lineare: si tratta di passare da 945 parlamentari elettivi a 600, mantenendo inalterato l’assetto del bicameralismo e riducendo – sic et simpliciter – il numero di seggi rispettivamente da 630 a 400 (alla Camera) e da 315 a 200 (al Senato). Nulla a che vedere con la ponderosa riforma costituzionale del 2016 o con i cervellotici quesiti referendari abrogativi del passato più o meno recente. Ma è del tutto evidente, anche all’occhio meno avvezzo alle tematiche istituzionali, che i termini della questione non possono essere ridotti ad un fattore meramente numerico e che dietro la riduzione del numero dei parlamentari si nascondano precise finalità. Del resto, le logiche di tale riforma sono state dichiarate più e più volte: migliorare da un lato i processi decisionali delle Camere, in modo da renderle più capaci di rispondere alle esigenze dei cittadini, e soprattutto conseguire importanti risultati in termini di riduzione dei costi della politica, e dunque della spesa pubblica. Tuttavia, va evidenziato che, in modo particolare negli ultimissimi anni, l’accento è stato posto prevalentemente, se non esclusivamente, sulla riduzione dei costi della politica, anche alla luce della particolare sensibilità sul tema da parte della forza politica che maggiormente si è spesa per addivenire ad una riforma di questo tenore.

Ridurre i parlamentari per ridurre la spesa pubblica sembra essere quindi la principale – se non l’unica – questione sul tavolo, la vera ratio della riforma costituzionale in oggetto, cosicché l’elettore, chiamato a pronunciarsi in sede referendaria, deve valutare non tanto se la riduzione del numero dei parlamentari sia positiva in sé e per sé, quanto se essa sia giustificabile alla luce del taglio di spesa che ne discenderebbe.

Orbene, al di là dei proclami, la realtà si manifesta ben diversa. Meno parlamentari significa indubbiamente spendere meno per indennità e rimborsi spese, ma il risparmio effettivo, secondo i calcoli realizzati dall’Osservatorio sui conti pubblici, si attesterebbe sulla modesta cifra di 57 milioni di euro annui, 37 per la Camera dei deputati e 20 milioni per il Senato della Repubblica, che corrispondono ad appena lo 0,007 per cento della spesa pubblica (la quale supera ampiamente gli 800 miliardi di euro annui). Da qui i primi, seri, dubbi sull’utilità di una modifica della Costituzione che incide sull’articolazione e sul funzionamento delle assemblee parlamentari per ottenere, in cambio, non più che un piatto di lenticchie. A ciò si aggiunga che, nell’ultimo decennio, le amministrazioni delle Camere sono state oggetto di una serie di tagli che hanno drasticamente ridotto il peso dei rispettivi bilanci interni, nell’ordine di oltre 450 milioni alla Camera (tra il 2013 e il 2020) e di oltre 250 milioni al Senato (tra il 2013 e il 2019). Insomma, i tagli di spesa apportati ai bilanci interni dei due rami del Parlamento hanno fruttato un risparmio di circa 100 milioni di euro annui, quasi il doppio di quanto si andrebbe a risparmiare con il “taglio” dei parlamentari. Segno tangibile del fatto che i costi della politica si riducono apportando tagli di spesa e non già lesinando sul numero dei parlamentari o sopprimendo addirittura un’intera assemblea rappresentativa, come pure talvolta si sente dire a proposito del Senato e come appunto finirebbe per suggerire una logica puramente ablativa e improntata al mero risparmio.

Ne consegue che la riforma costituzionale in essere appare più una misura di politica fiscale, cioè di razionalizzazione della spesa pubblica, che non una riforma di carattere istituzionale. Il fatto stesso che si parli costantemente di “taglio” dei parlamentari non è casuale: la terminologia rimanda, per l’appunto, ad un taglio di tipo lineare, ad un’operazione contabile volta al solo contenimento dei costi. Non si va a modificare l’architettura delle istituzioni parlamentari perché si ritiene, a torto o a ragione, che essa vada ripensata o sottoposta a modifiche migliorative, ma si interviene solo ed esclusivamente per apportare un taglio di spesa, operando – questa volta – non sui bilanci interni, come sarebbe normale, bensì sulla composizione delle assemblee rappresentative e, quindi, sulle norme costituzionali in materia. Facendo passare il messaggio – ed è questa la cosa più grave in assoluto – che, dopo tutto, le misure di politica fiscale, ed in particolare quelle di spending review, possano incidere anche sugli organi costituzionali, sulle istituzioni parlamentari e sulla rappresentanza. Non bisognerebbe stupirsi se, nei prossimi anni, qualche forza politica chiedesse di sopprimere, in nome del contenimento dei costi, un’intera Camera, la Corte di Cassazione o la Presidenza della Repubblica.

Con ciò non si vuole certo asserire che la riduzione del numero dei parlamentari sia in sé sbagliata. Nell’ottica di una revisione generale dell’articolazione e dei poteri delle assemblee rappresentative, è certamente possibile mettere mano alla loro composizione, anche nella prospettiva di ridurre i seggi. Ma un conto è ripensare l’architettura del bicameralismo e delle singole assemblee, con l’obiettivo di migliorarne il funzionamento, un conto è procedere ad un mero taglio lineare. Che, nel caso considerato, frutterebbe un risparmio talmente esiguo da essere del tutto insignificante.

È questo, in definitiva, l’aspetto che desta maggiori preoccupazioni: non la riduzione in sé dei seggi, che dovrebbe però essere inquadrata in un generale ripensamento delle funzioni delle assemblee parlamentari, in particolare nell’ottica di un superamento del bicameralismo paritario, ma il fatto che essa sottenda un’operazione meramente contabile, denotando un approccio maldestro che mette sullo stesso piano politica fiscale e materia costituzionale. Che palesa confusione tra spending review e riforme istituzionali. Una spending review, peraltro, priva di un disegno sistematico e portatrice di un risparmio irrilevante, ottenuto per giunta intervenendo sulla Costituzione, sugli organi costituzionali, sulle assemblee parlamentari, sulla rappresentanza. In una sola parola: sulla democrazia. Celando il vero intento, che – come ha giustamente osservato Roberta Calvano su Il Manifesto del 22 agosto e come ha evidenziato Andrea Pisaneschi su questa rivista – è quello di colpire le istituzioni, con valenza puramente punitiva ed antiparlamentarista. Come si è fatto nel recente passato, in tema di vitalizi, prima con la sospensione degli assegni per gli ex parlamentari colpiti da sentenza penale di condanna, poi con il ricalcolo retroattivo degli importi, oggetto a sua volta di una pronuncia di annullamento da parte degli organi giurisdizionali interni del Senato.

Si potrebbe, nondimeno, ragionare su quali siano le reali conseguenze della riforma sull’assetto istituzionale e sul funzionamento delle assemblee parlamentari. Da una parte c’è chi sostiene – in modo un po’ apodittico, per la verità – che la riduzione avrebbe effetti positivi in quanto rafforzerebbe l’autorevolezza dei singoli parlamentari o, addirittura, delle istituzioni parlamentari nel loro complesso, riequilibrando il rapporto con l’esecutivo dopo anni ed anni di mortificazioni a suon di decreti-legge, voti di fiducia e maxiemendamenti. In realtà, difficile pensare che una mera riduzione di seggi possa sortire effetti simili, in quanto un riequilibrio dei rapporti tra legislativo ed esecutivo necessiterebbe di ulteriori interventi sul piano costituzionale – per impedire, in particolare, l’abuso imperante della decretazione d’urgenza e fornire all’esecutivo uno strumento più idoneo per velocizzare l’iter di approvazione dei disegni di legge di iniziativa governativa – e soprattutto su quello dei regolamenti parlamentari, ad esempio circoscrivendo il potere di apposizione della questione di fiducia, vietando il ricorso ai maxiemendamenti e riformando, una volta per tutte, la sessione di bilancio, oggetto di numerosi interventi che non ne hanno eliminato le storture.

Altri ancora pongono l’accento sulla maggiore funzionalità che assemblee parlamentari più snelle garantirebbero, sebbene si tratti di una argomentazione altrettanto apodittica in quanto, in assenza di una riforma regolamentare che razionalizzi il procedimento legislativo anche alla luce della mutata composizione, la riduzione potrebbe produrre anche effetti diametralmente opposti a quelli sperati. Si pensi ad esempio al Senato, dove sarebbe difficile mantenere l’attuale assetto delle commissioni permanenti, dato il numero esiguo di componenti che andrebbero a comporle. In definitiva, la funzionalità delle Camere potrebbe essere sensibilmente migliorata solo a seguito di una riforma regolamentare di cui al momento, però, non si conoscono le coordinate e che, ad ogni modo, non avrebbe come precondizione la riduzione del numero dei parlamentari.

Più serie, invece, appaiono le preoccupazioni di coloro i quali lamentano un sacrificio eccessivo sul versante della rappresentatività per alcuni territori. Non tanto perché, di per sé, 400 deputati o 200 senatori siano troppo pochi, quanto perché la rinnovata composizione del Senato non tiene conto del fatto che, restando fermo il principio dell’elezione a base regionale, prevista dal primo comma dell’articolo 57 della Costituzione, il basso numero minimo di senatori spettanti alle singole regioni – che scende da 7 a 3 – non potrà che determinare soglie implicite elevatissime, a scapito dei partiti medio-piccoli. Infatti, se come di consueto la Valle d’Aosta eleggerà un solo senatore ed il Molise due, saranno solamente tre i senatori spettanti alla Basilicata ed all’Umbria, quattro quelli assegnati a Friuli-Venezia Giulia e Abruzzo e cinque quelli attribuiti a Liguria, Marche e Sardegna. Insomma, in circa la metà delle regioni la rappresentanza sarà inevitabilmente circoscritta alle forze politiche maggiori, anche in presenza di un sistema interamente proporzionale.

È del resto sintomatico che le Camere stiano esaminando, proprio in queste settimane, un’ulteriore proposta di legge costituzionale, volta a modificare – tra l’altro – proprio l’articolo 57 della Costituzione con l’obiettivo dichiarato di rimodulare gli effetti della riforma costituzionale in essere. La stessa relazione introduttiva dell’AC 2238, infatti, evidenzia che «la riduzione del numero dei parlamentari pone il problema della rappresentatività delle assemblee legislative nazionali nei confronti del pluralismo degli interessi territoriali, politici e sociali espressi dal corpo elettorale, come anche la questione della funzionalità delle nuove Camere. Si tratta di un problema ignorato dalla legge 27 maggio 2019, n. 51, che, approvata per assicurare l’applicabilità delle leggi elettorali oggi vigenti in caso di approvazione della revisione costituzionale del numero dei parlamentari, determinerebbe, in assenza di ulteriori interventi legislativi e costituzionali, la formazione di collegi uninominali eccessivamente estesi (per il Senato si giungerebbe fino a un milione di abitanti per collegio) e un’accentuata discrasia tra le regioni nel rapporto tra seggi da assegnare e popolazione media». L’articolo 1 della proposta, a tal fine, modifica l’articolo 57 in modo da rimuovere il principio dell’elezione a “base regionale” e sostituirla con la “base circoscrizionale”. Obiettivo del legislatore costituzionale sarebbe dunque quello di permettere la creazione di circoscrizioni elettorali più ampie della singola regione in modo da attenuare gli effetti disrappresentativi derivanti dalla riduzione dei seggi.

La necessità di apportare “correttivi” alla riforma costituzionale in corso di approvazione tramite referendum popolare, voluti dalla medesima maggioranza che ha approvato la riforma stessa, sembra in definitiva confermare i dubbi sollevati in sede dottrinale in ordine alle ripercussioni sulla rappresentatività, quanto meno al Senato per le regioni più piccole. Non è ben chiaro, a questo punto, per quale ragione il dibattito su tali correttivi sia iniziato così tardi, dal momento che sarebbe stato più opportuno inserire tali modifiche – ritenute indispensabili, giova ricordarlo, per non creare un vulnus alla rappresentatività delle Camere – all’interno della stessa legge di revisione costituzionale che ha ridotto i seggi. Si è scelto, per contro, di procedere a piccoli passi, verosimilmente per evitare riforme eccessivamente ponderose ed eterogenee, come quella del 2016, ma cadendo nell’eccesso opposto, in quanto “spacchettare” due riforme complementari significa esporsi al rischio che una venga approvata e l’altra no. Rendendo il processo riformatore incompleto, se non addirittura sbilanciato e irrazionale. Come si è accennato in precedenza, tuttavia, questi temi sono stati troppo a lungo assenti nel dibattito politico, così come durante l’esame parlamentare della riforma. Segno del fatto che essa è stata concepita unicamente per conseguire risparmi, alla stregua di un mero taglio lineare.