di Marco Dani e Andrea Guazzarotti
“Le norme dei Trattati e degli altri atti dell’Unione europea sono applicabili a condizione di parità e solo in quanto compatibili con i princìpi di sovranità, democrazia e sussidiarietà, nonché con gli altri princìpi della Costituzione italiana”. Questa sarebbe la disposizione che alcuni deputati e senatori di Fratelli d’Italia (FdI) vorrebbero aggiungere all’art. 11 della Costituzione e che da qualche giorno ha mandato in allarme editorialisti e anche qualche collega, preoccupati dal fatto che una simile proposta prefiguri una deriva antieuropeista in stile polacco.
Oltre a ciò, la proposta di revisione costituzionale di FdI mira a eliminare dall’art. 117, primo comma Cost., il riferimento al vincolo degli obblighi internazionali e comunitari per la legge statale e regionale, sostituito da un laconico «rispetto delle competenze» legislative spettanti a Stato e Regioni.
A detta dei proponenti, l’obiettivo della revisione sarebbe anzitutto quello di ricollocare nella prima parte della Costituzione il principio del primato del diritto dell’Unione europea, attualmente previsto dall’art. 117 Cost. Inoltre, essi ambirebbero a dotare la Repubblica di una clausola di integrazione analoga a quella dell’art. 23 della Legge fondamentale tedesca, norma che oltre a consentire il trasferimento di «diritti di sovranità» per lo «sviluppo dell’Unione europea», pone anche una serie di condizioni, sostanziali e procedurali, alla modificabilità delle norme costituzionali nazionali da parte del diritto dell’UE.
Diciamo subito che l’intento non ci pare disprezzabile: è senz’altro vero che l’inserimento del principio del primato all’interno della riforma del titolo V della Costituzione è stato estemporaneo e che, almeno a far data da Maastricht, si osserva che l’ampiezza e la portata del processo di integrazione europea richiederebbero una base costituzionale specifica e più circostanziata sia dal punto di vista sostanziale che procedurale. Se però si esamina la proposta di revisione in questione, ci si accorge di una serie di aspetti che suscitano perplessità e preoccupazione. Perplessità e preoccupazioni che però sono diverse da quelle discusse in queste giornate di campagna elettorale.
Occorre anzitutto sgombrare il campo dalla preoccupazione che il testo della riforma proposta preluda a derive anti-europeiste. Ci sembra piuttosto che, forse a prescindere dalle reali intenzioni degli autori, la norma vada nella direzione opposta di consolidare piuttosto che mettere in dubbio l’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Se infatti si può argomentare che, sulla base della versione vigente dell’art. 11 Cost., la partecipazione all’UE non sia costituzionalmente dovuta, l’esistenza di una norma nella prima parte della Costituzione che stabilisca in maniera esplicita l’applicabilità del diritto europeo renderebbe quest’ultimo parte integrante ed indefettibile dell’ordinamento costituzionale interno, con il risultato di precludere eventuali iniziative del legislatore ordinario dirette a promuovere un’uscita dell’Italia dall’UE. In altre parole, l’affermazione per cui «Le norme dei Trattati e degli altri atti dell’Unione europea sono applicabili (ecc.)» potrebbe agevolmente leggersi come un vincolo costituzionale all’applicazione del diritto dell’UE, dunque un vincolo di appartenenza all’ordinamento europeo (fra l’altro, con non pochi problemi dal punto di vista della tecnica di adattamento dell’ordinamento italiano a quello dell’UE: alla lettera, la nuova formulazione potrebbe significare che i Trattati e le direttive dell’UE non avranno più bisogno dell’ordine di esecuzione contenuto in apposite leggi del Parlamento).
Si dirà: ma l’applicabilità del diritto europeo è sottoposta ad una serie di condizioni che ne andrebbero a compromettere l’efficacia (in particolare, il primato sul diritto interno). Ebbene, vi sono ragioni per sostenere che, di fronte alla Corte costituzionale, una simile disposizione non provocherebbe quei cataclismi che in tanti paventano (e altri auspicano). Occorre infatti considerare che la norma in questione si aggiungerebbe al testo vigente dell’art. 11 Cost., lasciando quindi impregiudicata la possibilità di consentire alle limitazioni di sovranità (i «princìpi di sovranità», difatti, per la vigente formulazione dell’art. 11 includono anche il potere-dovere di auto-limitazione in favore di organizzazioni internazionali con la finalità della pace e giustizia tra le nazioni). Il rispetto del principio democratico e del principio di sussidiarietà sarebbero facilmente accertabili, argomentando che il diritto primario e derivato dell’Unione dev’essere frutto di procedimenti decisionali rispettosi del principio di democrazia rappresentativa (art. 10 TUE) e del principio di sussidiarietà (art. 5 TUE). Quanto al richiamo al rispetto di “altri principi della Costituzione italiana”, sarebbe agevole ricondurre il tutto alla dottrina dei controlimiti, ovvero a quella giurisprudenza costituzionale che fin dal 1973 stabilisce che il diritto europeo non può violare i principi supremi dell’ordinamento costituzionale. Insomma, più che ad una proposta eversiva, ci pare che quella in discussione sia una norma costituzionale manifesto tutto sommato innocua, almeno per quanto riguarda la partecipazione dell’Italia all’Unione europea (e almeno finché la giurisprudenza costituzionale continuerà a essere fedele a se stessa: non si dimentichi che la ribellione “costituzionale” della Polonia al primato del diritto dell’Unione è frutto della scelta della Corte costituzionale polacca, da tempo filogovernativa, di rinnegare i propri precedenti). La proposta di revisione di FdI, difatti, è assai meno dirompente di quelle presentate a più riprese dalla Lega Nord (poi Lega per Salvini Premier), miranti a rendere estremamente ardua la ratifica dei trattati europei, subordinandola (al pari di ciò che avviene in Irlanda e in altri Stati membri) a un referendum popolare necessario, con in più l’onere di un quorum partecipativo.
Diversa è invece la valutazione per quanto attiene ad un altro profilo, non altrettanto valorizzato nelle discussioni odierne. La stessa proposta riformula il primo comma dell’art. 117 Cost. nell’intento di riportarlo, così i Proponenti, alle sue origini: «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto delle competenze a essi spettanti». Balza subito all’occhio il fatto che, oltre a elidere il riferimento ai «vincoli comunitari» (recuperati però nella nuova versione dell’art. 11 Cost.), la norma in questione andrebbe a cancellare inopinatamente il riferimento al rispetto degli «obblighi internazionali» a cui oggi i legislatori statale e regionali sono tenuti.
La sensazione è quella di essere in presenza di una svista degli aspiranti riformatori costituzionali, visto che nella relazione nulla si dice in proposito. L’errore, ammesso che sia tale, però non è di poco conto. Chiunque abbia una minima dimestichezza con la giurisprudenza costituzionale in materia di diritti fondamentali degli ultimi quindici anni sa che proprio a partire dal riferimento al rispetto degli obblighi internazionali nel vigente art. 117, comma primo, Cost., la Corte costituzionale ha elaborato una ricca serie di pronunce dirette ad introiettare nel nostro ordinamento le norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo. Non è chiaro se, con un solo colpo di penna, si intenda fare strame di quella esperienza.
Se questo effettivamente fosse l’obiettivo, di questo occorrerebbe (pre)occuparsi.
