La tenuta della democrazia in Italia dopo il referendum costituzionale e prima del nuovo voto politico

di Antonio D’Andrea*

Occorrerebbe maneggiare con attenzione il dato costituzionale, partendo da buoni propositi. In realtà, proprio sul piano teorico, non sussiste, almeno a mio parere, un collegamento rinvenibile tra una possibile post-democrazia da “inventare” qui e ora…

…e il costituzionalismo democratico occidentale così come lo abbiamo visto crescere e declinare sino alla stagione delle Costituzioni del secondo dopoguerra, che interessa strettamente l’area geopolitica che oggi possiamo identificare con gli Stati che hanno dato vita all’Unione Europea e al suo ordinamento comunitario che, come è noto, riduce ma non annulla la loro sovranità interna. Quello che c’è dopo l’affermazione del modello di Stato che conosciamo come “democrazia sociale” è piuttosto la regressione della democrazia tout court. Punto e basta.

Si può naturalmente regredire da quel modello positivizzato nelle regole costituzionali vigenti e ciononostante sperare di ritornare ad essere virtuosi, ma non c’è la possibilità di guardare, in modo “ammiccante”, a tendenze che si presume siano sostenute proprio dal corpo elettorale in quel momento maggioritario; e che finiscono per essere incredibilmente e strumentalmente assecondate dagli Esecutivi e cavalcate sul terreno strettamente costituzionale, attraverso interventi che potremmo considerare di ripensamento, di rettifica, di quello che sappiamo essere il “nocciolo duro” dell’impianto costituzionale. In realtà è una tendenza nefasta proprio perché, se salta o si altera nel fondo l’impianto democratico, che è un impianto fragilissimo, specie in Paesi che hanno conosciuto esperienze di regimi autoritari dei quali si fa fatica a liberarsi “concettualmente” quantomeno nell’immaginario collettivo, rischia di saltare tutto l’equilibrio tra poteri sovrani che è stato trasfuso nel nuovo ordine costituzionale.

Appare quindi evidente che non possa esserci un futuro fecondo per la democrazia senza la democrazia costituzionale! Si aprirebbe, in effetti, la porta ad altro, come dimostra – ahimè! – la nostra ormai più che ventennale vicenda istituzionale: ad esempio ad un autoritarismo camuffato da un modernismo post-ideologico, che mi pare essere una tendenza in voga anche in altri assetti di governo negli Stati europei che, come è noto, in molti casi non vogliono neppure tramutarsi in sistemi di governo schiettamente presidenziali o semipresidenziali, e che risultano alla perenne ricerca – come dimostrano proprio nel nostro ordinamento tentativi di riscrittura dell’intera seconda parte della nostra Costituzione –, di favorire la scelta pur sempre di un “capo” sostenuto in ogni caso da una quota maggioritaria del corpo elettorale che lo dovrebbe parimenti dotare ex lege (elettorale) di una contestuale maggioranza parlamentare considerata “servente”. Tutto ciò snaturando la natura del voto politico previsto costituzionalmente, che resterebbe un voto diretto a eleggere i soli organi parlamentari. Proprio per questo e anzi a maggior ragione in tale caso si dovrebbe non considerare legato all’esito del voto politico quantomeno il piano degli indirizzi costituzionali da revisionare rispetto a quelli esistenti, piano che, per definizione, nelle democrazie consolidate implica, anche solo sotto il profilo metodologico, almeno sino a qualche decennio fa, il coinvolgimento delle stesse opposizioni.

Questo va detto e riconosciuto come una pessima tendenza della cultura istituzionale che si è, se non definitivamente affermata in Italia (come è noto a porvi rimedio è sempre stato il corpo elettorale grazie al referendum costituzionale), insinuata anche con un netto coinvolgimento di una parte della dottrina costituzionalistica e politologica.

Sempre volendo restare al nostro Paese non è tuttavia soltanto il tempo di fare i conti con quel che è stato sino ad ora il riformismo costituzionale spinto, ispirato ottusamente dalle maggioranze di governo e respinto provvidenzialmente in via supplementare dal corpo elettorale: bisognerebbe guardare avanti e invertire questa nefasta tendenza. Per farlo seriamente e in modo credibile occorrerebbe fare una seria autocritica su quella che è stata una pericolosa e fallimentare linea politica istituzionale e costituzionale. A cominciare da tutte quelle personalità che l’hanno ispirata e promossa indefessamente e non necessariamente occupando cariche politiche e istituzionali. Bisognerebbe ammettere responsabilmente che sono stati fatti errori di sottovalutazione rispetto alla necessità di mettere in questione la tenuta del quadro costituzionale vigente. Bisognerebbe ad esempio sentire affermare in modo chiaro e onesto come l’idea di rigenerare il sistema politico parlamentare che si dice di voler difendere e mantenere (contrapponendosi all’idea ciclicamente ricorrente di “ascendere” verso forme di c.d. premierato che precede la stessa proposta formalizzata dal Governo Meloni in questa legislatura) non risulta credibile se ci si impegna a discettare di “primarie” per sigillare, proprio partendo dal “capo” della coalizione, un’alleanza elettorale futuribile che si possa contrapporre all’attuale maggioranza di centro-destra. Le primarie sono di per sé una distonia clamorosa per chiunque prenda sul serio il sistema costituzionale di governo parlamentare, tanto più alla luce delle note caratteristiche del sistema politico italiano. Se questo non accade, tutto diventa una strumentale e a ben vedere niente altro che potenziale ricerca di una modalità “accattivante” a favore di questa o quella forza politica nella speranza di incassare – questo sì – un migliore risultato elettorale per sé e il suo leader e in grado di meglio veicolare il peso specifico in una possibile alleanza di governo che, come sempre, avverrà non prima ma dopo il voto.

Dico questo perché bisogna anche conquistarsi o, meglio, riconquistare in primo luogo una credibilità nei confronti dell’elettorato che, come sappiamo, ha svuotato di senso la stessa partecipazione al voto politico proprio perché non sembra essere stato messo più nella condizione di sapere distinguere tra proposte che, sia sotto il profilo dell’assetto di governo sia in deroga al piano costituzionale vigente, spingono in maniera pressoché esclusiva nella direzione di una investitura popolare del leader, capo di una “fedele” maggioranza, considerata politicamente vincente quanto basta sul piano del consenso elettorale. Il che resta per molti elettori operazione demagogica che li allontana dal sostegno ad una forza politica di riferimento (o a quella che potrebbe essere tale) che in effetti finisce per “riversarsi”, magari per una convenienza tattica, in una coalizione pre-elettorale che peraltro potrebbe essere, in un secondo momento, legittimamente ridefinita e in ogni caso neppure in grado di affermarsi elettoralmente. Si pensi all’elettore che potrebbe dover fare i conti nel suo collegio (come accade in caso di accordo tra partiti nei collegi uninominali a turno unico, attualmente previsti dal Rosatellum) con candidature coalizionali che potrebbe non gradire o il cui voto finisce per essere automaticamente esteso (come accade sempre con il sistema attualmente vigente) anche a un candidato o ad una lista che egli in realtà non intende sostenere.

Vorrei aggiungere due considerazioni che da costituzionalista mi sento di affermare.

Partirei dal sistema politico con le sue dinamiche, le sue note peculiarità. Indiscutibilmente nel nostro Paese facciamo i conti da sempre con una genetica politica di un certo tipo. Siamo un Paese riconosciuto come ad alto grado di multipartitismo, un partitismo estremo che ovviamente tanto più in un contesto parlamentare può costituire un innegabile problema istituzionale. Perché è innegabile che dopo il voto politico, a maggior ragione partendo da quello espresso in virtù di meccanismi elettorali proporzionali in grado di riprodurre in modo assolutamente genuino l’orientamento variegato del corpo elettorale nostrano, dunque anche se partissimo e reintroducessimo un meccanismo schiettamente proporzionale (dunque in grado di riflettere al meglio la ripartizione circoscrizionale dei seggi parlamentari rispettando la libertà di voto di ciascun elettore), andrebbe poi “organizzato”, secondo regole non più di natura elettorale ma costituzionali, il “seguito” del voto, si potrebbe dire il “dopo voto”. Resta in ogni caso aperto nell’ordinamento il tema di consentire la formazione di un Governo in grado di essere investito dal voto fiduciario di entrambe le Camere; un Governo nella pienezza dei suoi poteri deve pur venire in essere una volta distribuiti i seggi parlamentari anche nel sistema di governo parlamentare italiano. Quindi il tema della c.d. governabilità è inevitabile, reale e non va in nessun modo demonizzato. Ma proprio per questa ragione occorre sempre saper distinguere il sistema politico dal sistema costituzionale. E anche quando, a prescindere dai meccanismi elettorali, si registrano esiti di voto politico complicati che impongono valutazioni ponderate in primis delle forze politiche e dei rispettivi gruppi parlamentari e dunque anche nel caso della gestione da parte del Capo dello Stato delle crisi più difficili che possono manifestarsi, come è noto, nel corso della legislatura (rompendo legittimamente alleanze vecchie e costruendone altre e sostituendo Governi e leader), a mio modo di vedere dobbiamo sempre ricordarci della benefica elasticità che caratterizza tradizionalmente il nostro sistema di governo parlamentare. Credo proprio che in realtà sia una fortuna poter contare sull’elasticità prevista dal dettato costituzionale che precede e segue la convulsa dinamica del sistema politico italiano di cui si giova in primo luogo il Capo dello Stato chiamato a indirizzare la risoluzione delle crisi di governo senza doverla necessariamente risolvere in un lasso temporale predefinito e senza la presenza nel testo costituzionale di vincoli procedurali stringenti! Nessuna accelerazione dei tempi per la nascita di un Governo o per la risoluzione di una crisi che coinvolga la maggioranza in carica può essere legata a disposizioni costituzionali nonostante la “pressione”, sempre possibile e talvolta inevitabile, della pubblica opinione che reclama un Governo e di qualcuno dei notisti e commentatori che sollecitano di “fare presto”. Non è questa considerazione un elogio alla lentezza istituzionale favorita dal dettato costituzionale (oltretutto la necessità di consentire la nascita di un Governo cammina ovviamente in parallelo alla decisione presidenziale di porre fine alla legislatura in anticipo per la irrimediabilità della soluzione di una crisi politica). Nella realtà che emerge nella prassi dell’incrocio tra regole costituzionali e logiche perseguite dalle forze politiche, vecchie e nuove, anche alla luce dei repentini mutamenti che dal 1994 hanno investito la legislazione elettorale, una volta abbandonata quella di stampo proporzionale, appare più che evidente come nella gestione di un sistema politico complicato come quello italiano ci vogliono prudenza e gradualismo, molta prudenza e molto gradualismo. E non vanno demonizzate né le forze politiche che hanno preso il posto dei “partiti storici” (che non ci sono più e non vanno rimpianti oltre misura perché comunque non in grado di risorgere nell’attuale mutato contesto interno e internazionale) né le innovazioni “sensate” (e in linea ovviamente con le preziose indicazioni di fondo che sono emerse dalla coraggiosa giurisprudenza costituzionale sul punto sin dal 2014) nel campo rimesso alla responsabilità del legislatore elettorale. A tal proposito come si potrebbe non considerare sensata, opportuna e prudente la scelta di individuare, per esempio, clausole di sbarramento per l’accesso alla rappresentanza parlamentare anche nazionale nei confronti delle liste in concorrenza tra loro, salvaguardando la forza elettorale circoscrizionale di questa e quella forza politica? Una soluzione del genere non avrebbe una sua intrinseca logicità rispetto a cervellotiche scelte (che sono quelle con le quali facciamo oggi i conti in forza della legge elettorale vigente) che impongono meccaniche manipolazioni delle scelte dell’elettore trasferendo la cifra elettorale nazionale di una certa forza politica dal centro alle circoscrizioni territoriali, provocando slittamenti di seggi, a prescindere dalla effettiva consistenza delle forze politiche che si è determinata localmente, in un rimpallo di dati e aggiustamenti strumentali per far tornare i conti che in realtà e come si è dimostrato tornano sino a un certo punto? È una pericolosa anomalia destinata a minare la logica stessa del quadro costituzionale parlamentare, questa cultura politica perseguita che rinnega nei fatti con piccoli trucchetti contabili destinati in un modo o nell’altro e prima o poi a emergere, la complessità strutturale del sistema politico italiano e che, alla fine, andrebbe affrontato se non abbandonando il modello costituzionale (forse per una sorta di riguardo storico) correggendolo o, almeno manipolandolo, approfittando della legislazione ordinaria in materia elettorale. È proprio questa, mi pare di poter dire, la caratterizzazione del sistema istituzionale italiano a partire dal Mattarellum in avanti al netto delle mancate riforme costituzionali che, in effetti, miravano ad andare oltre il dato costituzionale vigente.

Credo che si dovrebbe, giunti a questo punto, provare a ripensare il modo stesso di “fare” politica, partendo dalla necessità di distinguere proprio il sistema costituzionale dalle specificità del sistema politico nell’invarianza di un unico dato: restiamo un Paese fortemente fratturato sul piano del confronto politico-elettorale a prescindere dalla leva elettorale che si utilizza. È illusorio, come si è visto e credo si veda, pensare di realizzare un indirizzo politico di governo che pure ottiene un favorevole riscontro da parte della maggioranza (spesso molto relativa) del corpo elettorale (ridotto all’osso come si è ricordato) sulla base di suggestioni e di slogan accattivanti capaci di aprire in questo tempo la strada a qualche leader e al “suo” Governo. Naturalmente, in un contesto di regole costituzionali accettate pacificamente da tutti gli attori che calcano la scena politica senza alcuna volontà predatoria portata avanti dal Governo in carica nel nome di riforme della maggioranza che è tale in quel momento (il che purtroppo così non è più da troppo tempo), si dovrebbe aspirare a governare solo quando si ottengono consensi sufficienti e se ci sono le condizioni per poterlo fare insieme ad altri (le coalizioni post-elettorali), viceversa si è destinati a fare una sana e magari “robusta” opposizione senza avvertire da parte di nessuna forza politica timori di altro tipo. Davvero nessuno dovrebbe poter pensare di governare per forza per impedire agli “altri” di farlo sul presupposto di una necessità indotta dalle proprie dosi salvifiche per le sorti del destino democratico del Paese! Da questo punto di vista, l’atteggiamento di superiorità culturale bisognerebbe perderlo proprio nel campo del centro-sinistra, largo o stretto che sia, a cominciare dall’elaborazione di una proposta politica adeguata e realistica da offrire responsabilmente agli elettori; egualmente sarebbe utile smussare la supponenza della stessa dottrina che “fiancheggia” quell’area la quale si è spesso trastullata in astruse elaborazioni volte a tentare di ridefinire su nuove basi teoriche la democrazia nel tempo presente che oscilla tra globalizzazione e il dilagare dei social, immaginando chissà quali forme di riattivazione della partecipazione politica anche suggerendo, per restare alla cronaca recente, di ricorrere al metodo delle primarie, per offrire all’elettorato un leader unitario di una coalizione pre-elettorale dei cui limiti ontologici si è detto almeno sin quando continueremo ad avere un sistema di governo di tipo parlamentare. Tutto ciò presuppone un ripensamento culturale che parta dalla difesa dell’attuale sistema democratico e parlamentare e non già il suo superamento nella direzione di altri modelli che in particolare sono egualmente noti e sperimentati in altre realtà che gravitano nell’area di democrazia c.d. classica. È evidente che se invece si scelgono altri modelli di riferimento è più che naturale indirizzarsi su linee strategiche diverse proprio quando si ricerca il consenso del corpo elettorale.

Sono peraltro noti e per certi versi non meno problematici modelli diversi dalla democrazia parlamentare italiana (basti pensare al presidenzialismo nordamericano nel tempo della seconda Amministrazione Trump) così come sono noti correttivi specifici in grado di razionalizzare ulteriormente il funzionamento del nostro parlamentarismo (dal superamento del bicameralismo perfetto alla fiducia espressa con voto del Parlamento in seduta comune, alla sfiducia costruttiva, ecc.). Tuttavia se si prende sul serio il sistema parlamentare perché lo si considera, nel nome della sua proverbiale flessibilità, una scelta adeguata da mantenere viva, occorrerebbe una certa coerenza concettuale, non negando e anzi partendo dalla incomprimibile complessità del nostro sistema politico che non può essere ridotto artificiosamente da meccanismi elettorali, a partire da quelli vigenti che scoraggiano la partecipazione politica e producono effetti che hanno oramai distorto la stessa corretta relazione tra gli organi parlamentari (al cui interno operano fiduciari dei rispettivi leader) e il Governo che si considera, da Berlusconi in avanti, cioè dal 1994, “legittimo” solo se guidato da un capo “voluto” dalla maggioranza elettorale.

La seconda breve considerazione riguarda lo stato della democrazia nel contesto europeo. A me pare sia giusto affermare come non è concepibile l’Italia senza l’Europa e viceversa e che la crisi, per le note circostanze, delle relazioni tra l’Europa occidentale e gli USA per quanto possa apparire sorprendente, piena di insidie in molti ambiti strategici e persino imprevedibile nei suoi sviluppi non ha molto a che vedere con la tenuta del primo assunto di partenza. Mi spingerei a dire che l’Italia e, in realtà, buona parte degli Stati europei non potranno disgiungere il loro comune destino che non potrà essere compensato da altro eventuale preferenziale rapporto con l’Amministrazione nord-americana, né questa né altra. L’Italia ha avuto un peso nella costituzione dell’ordinamento europeo e ha sempre mantenuto una vocazione europeista. L’Unione europea oltretutto non è una realtà virtuale, ma pur con i suoi limiti, rappresenta una organizzazione sovranazionale che si è piano piano gradatamente costruita ed è pienamente operativa: operativa e condizionante l’azione dei Governi nazionali che ne fanno parte. Anche da questo punto di vista vorrei spendere una parola contro questa impazienza da tanti manifestata per lamentare ritardi e insufficienze riscontrate nel processo di integrazione europea, che non è forse rapido come le contingenze della storia suggerirebbero e che nessuno può prevedere sin dove potrà spingersi. Non è che gli Stati nazionali e il nazionalismo connesso sono un semplice incidente della storia. Si pensi a questo riguardo al modo con il quale noi stessi guardiamo alle autonomie territoriali. Noi stessi riusciamo ad essere talvolta regionalisti e altre volte municipalisti, in qualche caso siamo entrambe le cose e comunque vorremmo mantenere livelli di governo provinciale e promuovere egualmente le aree metropolitane. Questa prospettiva infra-statale che pure è destinata a tenere insieme lo statalismo del “centro” e l’autonomismo dei governi locali, accompagna non solo il dibattito istituzionale rispetto a chi fa che cosa all’interno dell’ordinamento della Repubblica italiana ma ovviamente è pur sempre in grado di condizionare la stessa cessione di quote della sovranità nazionale ad un’altra entità che mette insieme Stati diversi chiamati a costruire l’ordinamento euro-unitario. Non è impresa di poco conto e costa impegno e fatica. Più che mai in tal caso occorrerebbe fare appello ad un gradualismo necessario e per nulla scontato e che certo dipende dalla volontà comune dei Governi nazionali di trovare un punto di accordo tra loro. La strada che è stata fatta in proposito non è poca e mi pare abbia prodotto frutti che non è possibile sottovalutare. Dopo di che, le circostanze in cui si trova una parte del Continente europeo a est, e gli eventi che su scala planetaria impongono di fare i conti con le strategie belliciste del Governo americano, richiederebbero certamente una politica estera e di difesa comune dell’Unione che manca di incisività e che presta il fianco a timori giustificati di velleitarismo europeo.

Quelli segnalati sono problemi veri, ma non si potranno risolvere dall’oggi al domani e non è sensato sperare che si risolvano al prossimo Consiglio europeo, pur essendo temi messi nell’agenda dei Governi che fortunatamente non smettono né di vedersi né di parlarsi e comunque di assumere decisioni comuni, complicate dalla regola esistente dell’unanimità e che dunque sopraggiungono al termine di contrastate e non semplici discussioni. Guardare ad una maggiore e sicuramente desiderabile integrazione europea postula un processo destinato ad un obiettivo di lunga lena proprio come succede rispetto al programma di promozione democratica indicato dalla nostra Costituzione. La Costituzione ha indicato un orizzonte di senso, una direzione di marcia, una meta desiderabile, ma lontana ed è lì che bisogna gradatamente avvicinarsi. Probabilmente non si arriverà mai davvero a realizzare completamente l’eguaglianza sostanziale come richiede esplicitamente alla Repubblica, dunque a tutte le sue componenti strutturali, il secondo comma dell’articolo 3. Ci si potrebbe certo chiedere quale significato concreto continuano ad avere una serie di precetti costituzionali (si pensi, in genere, ai diritti sociali) che sono in buona parte inattuati. La risposta più semplice è che si tratta comunque di norme inattuate, ma vigenti, dunque applicabili e sicuramente in grado quantomeno di sbarrare la strada a scelte di diverso segno operate dai pubblici poteri e anche dalle contingenti maggioranze di governo. È bene dunque che restino laddove sono sia l’art. 3, sia l’art. 4, sia tutte quelle disposizioni che configurano la nostra democrazia sociale. Ed allora, da questo punto di vista, si dovrebbe avere più pazienza pur non rinunciando ad una difesa ragionata e anzi intransigente della democrazia costituzionale che siamo stati messi nella condizione di riconoscere nei suoi tratti identificativi in Italia e nella stessa Unione europea. In particolare per la dottrina costituzionalistica questa difesa della legalità costituzionale rappresenta più che altro un dovere professionale che, occorre riconoscere, grava più di tutti sulle spalle di quanti hanno la responsabilità di far valere concretamente il primato della Costituzione nell’ordinamento. A partire dall’autorità giudiziaria. Ma naturalmente non solo i giudici. Si pensi alla Corte costituzionale e allo stesso Presidente della Repubblica che non è attratto nella funzione di governo nel contesto parlamentare che abbiamo evocato e difeso. In conclusione può forse notarsi, proprio a proposito delle peculiari attribuzioni del Capo dello Stato nel nostro sistema costituzionale (e della doverosità che accompagna il ruolo della dottrina), che un’eccessiva reverenza nei confronti di quel che Egli fa o non fa potrebbe alla lunga nuocere all’esercizio delle stesse corrette modalità di controllo esercitabili da tale organo rispetto ad atti di indirizzo politico da sottoporre alla sua valutazione formale. Tanto più se si incoraggiasse un controllo e una valutazione presidenziale dell’atto che dovrebbe avvenire, secondo il testo vigente, solo dopo la sua emanazione, con una preventiva moral suasion spesso richiesta dal Governo per “sfuggire” proprio al controllo successivo. È evidente che la possibilità di tenuta della democrazia costituzionale presuppone in contesti problematici di contrapposizione politica frontale una coraggiosa assunzione di responsabilità da parte di tutti.

* Il presente scritto rielabora le conclusioni svolte alla tavola rotonda «Quali prospettive dopo il voto referendario? L’ordinamento italiano nella crisi del costituzionalismo occidentale», tenutasi presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Brescia il 17 aprile 2026.