Integrazione europea attraverso il diritto? Due recenti ordinanze della Cassazione in tema di assegni familiari per i lavoratori extra-UE

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di Andrea Guazzarotti

Un conflitto tra legislazione nazionale in materia di assegni familiari in favore di lavoratori extra-UE e direttive dell’UE sta dando luogo a un paradigmatico caso di c.d. “tutela multilivello” dei diritti, in cui si intrecciano, nell’ordine cronologico degli interventi, competenze giurisdizionali dei giudici comuni, della Corte di giustizia, della Corte costituzionale.

Due lavoratori stranieri (rispettivamente: un cittadino del Pakistan e uno dello Sri Lanka) reclamano il versamento degli assegni familiari anche per gli anni in cui le proprie famiglie sono rimaste nello stato di provenienza; l’INPS rifiuta loro tale provvidenza in applicazione della norma di legge che ciò esclude qualora i familiari del lavoratore non risiedano nel territorio nazionale, salvo che dallo Stato di cui lo straniero è cittadino sia riservato un trattamento di reciprocità nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di famiglia (art. 2, co. 6-bis, d.l. n. 69 del 1988).

La direttiva “lungo-soggiornanti” 2003/109/CE impone, al suo art. 11, la parità di trattamento del cittadino straniero extra-UE rispetto al trattamento riservato ai cittadini nazionali per ciò che riguarda, tra l’altro, le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale, pur riconoscendo allo Stato membro interessato la possibilità di limitare espressamente tale parità di trattamento ai casi in cui lo straniero lungo-soggiornante o il suo familiare per cui la prestazione sociale è richiesta risieda abitualmente nel territorio dello Stato membro. Stesso principio di parità di trattamento è sancito dall’art. 12 della direttiva 2011/98/UE, per i lavoratori regolari non aventi (ancora) lo status di lungo-soggiornante, addirittura in termini più rigorosi (non contemplandosi più quella possibilità di deroga).

Dinanzi al rifiuto dell’INPS di piegarsi ai vincoli di parità di trattamento stabiliti dalle direttive UE appena citate, la Corte di cassazione sollevava, con due distinte ordinanze, questioni di pregiudizialità alla Corte di giustizia, chiedendo a quest’ultima se la parità di trattamento dovesse estendersi anche ai casi in oggetto, la cui peculiarità risiedeva, appunto, nella permanenza dei familiari del lavoratore straniero nello stato terzo di provenienza. Il profilo discriminatorio rilevante era, nelle questioni pregiudiziali sollevate e nella risposta della Corte di giustizia, quello per cui la legislazione italiana garantiva gli assegni familiari a un lavoratore nazionale anche qualora la sua famiglia non risiedesse sul territorio italiano.

La risposta della Corte di giustizia (sentt. 25 novembre 2020, C-302/19, INPS c. WS e C-303/19, INPS c. VR) è stata, in entrambi i casi, nel senso della contrarietà della norma legislativa italiana con i principi di parità di trattamento stabiliti nelle direttive in questione, rilevando, rispetto alla direttiva 2003/109/CE, che lo Stato italiano non aveva inequivocabilmente, al momento della trasposizione di quest’ultima, palesato la sua intenzione di avvalersi della deroga circa l’esclusione di quei lavoratori la cui famiglia non risieda nello Stato italiano (C-303/19, §§ 23 e 38). Degna di nota la precisazione per cui la direttiva 2011/98 «non accorda essa stessa, al di là della parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro ospitante, diritti in materia di sicurezza sociale ai cittadini di paesi terzi titolari di un permesso unico. Pertanto, essa non impone di per sé […] agli Stati membri di corrispondere prestazioni di sicurezza sociale ai familiari che non risiedono nello Stato membro ospitante» (C-302/19, §31).

Per cui la risposta della Corte di giustizia sembrerebbe velata di un (non tanto) sottile agnosticismo, posto che la violazione del diritto dell’UE viene individuata nella disparità di trattamento tra lavoratori stranieri e lavoratori italiani, ai quali la legislazione nazionale accorda gli assegni familiari «indipendentemente dal luogo in cui i loro familiari risiedano» (C-302/19, §39; ma cfr. anche C-303/19, § 30), sottintendendo che la parificazione verso il basso non sarebbe un problema per l’UE.

Dinanzi a tali risposte della Corte di giustizia, la Cassazione non ha però proceduto alla disapplicazione della norma di legge discriminatoria, ritenendosi incompetente a ciò, stante la natura non autoapplicativa delle direttive in questione, ossia non ritenendo dotate di “effetti diretti” le norme sulla parità di trattamento delle direttive viste sopra. La Cassazione ha preferito passare l’amaro calice alla Corte costituzionale, sollevando questioni di legittimità costituzionale sulla norma di legge discriminatrice applicata inflessibilmente dall’INPS per violazione degli artt. 11 e 117, comma primo, Cost., in relazione alle pertinenti norme delle direttive europee in questione (ordinanze 8 aprile 2021, n. 9378 e n. 9379).

Per la Cassazione, infatti, la mera contrarietà al principio di parità di trattamento tra lavoratori italiani (o UE) e lavoratori stranieri di Paesi terzi, come attestata dalla Corte di giustizia, non sarebbe sufficiente a consentire la disapplicazione della legge italiana, posto che tale principio non costituirebbe una «disciplina completa che consenta di affermare in via diretta il primato della (inesistente) disciplina eurounitaria sulla disciplina nazionale»; il principio di parità di trattamento «non consegna al giudice nazionale un meccanismo normativo di immediata applicazione che possa realizzarsi solo ove la norma europea sia in grado di sostituirsi integralmente, nell’applicazione concreta, a quella nazionale»; per cui, nell’impossibilità di applicare immediatamente «una disciplina eurounitaria inesistente, quella che viene definita “disapplicazione” altro non realizzerebbe che una modifica della norma nazionale mediante la sostituzione del criterio della reciprocità ovvero della specifica convenzione internazionale con quello della parità di trattamento». Ma tale operazione «si tradurrebbe inevitabilmente in un intervento di tipo manipolativo inibito a questa Corte di legittimità che, nell’esercizio di un doveroso self restraint, non può estendere i propri compiti oltre quelli che l’ordinamento le attribuisce e che non possono oltrepassare i limiti della interpretazione ed applicazione delle leggi» (punti 20-23 delle ordinanze n. 9378 e n. 9379 del 2021).

Due visioni di eguaglianza si confrontano nel contenzioso “multilivello” sugli assegni familiari dei lavoratori extra-UE: la prima è quella della legge del 1988, col sapore retrò della sua clausola di reciprocità, per cui agli stranieri che lavorano in Italia lasciando la propria famiglia nello stato d’origine può essere riconosciuto (solo) ciò che la legislazione di tale stato riconosce ai nostri cittadini che versano nelle stesse condizioni. Più che l’eguaglianza tra singoli lavoratori, qui sembra prevalere l’eguaglianza tra stati sovrani.

La seconda visione dell’eguaglianza è, appunto, quella che inverte la prospettiva, mettendo al centro il lavoratore e la sua famiglia. Essendo i bisogni dei lavoratori con famiglia a carico identici, a prescindere dalla nazionalità, la loro “pari dignità sociale” (art. 3, co. primo, Cost.) esige che ricevano lo stesso trattamento salariale, inclusi gli assegni familiari.

Proviamo a calarci nel punto di vista della classe di lavoratori coinvolti da simili contenziosi: lavoratori, come quelli dei casi a quibus, tendenzialmente a basso reddito, per cui gli assegni familiari costituiscono un’importante integrazione del salario. Il punto di vista delle élite che hanno approvato le direttive sulla parità di trattamento dei lavoratori di Paesi terzi sposa la tesi per cui sarebbe iniquo che il sistema previdenziale nazionale neghi la prestazione di sicurezza sociale in questione, posto che l’UE, con tali direttive, mirerebbe «a creare condizioni uniformi minime nell’Unione, a riconoscere che i cittadini di paesi terzi contribuiscono all’economia dell’Unione con il loro lavoro e i loro versamenti di imposte e a fungere da garanzia per ridurre la concorrenza sleale tra i cittadini di uno Stato membro e i cittadini di paesi terzi» (sent. C‑302/19, § 34).

Dobbiamo chiederci, però, se tale visione “dall’alto” è condivisa dai lavoratori “privilegiati”. La gran parte di loro ha la cittadinanza dello stato UE in cui lavorano e in cui si trova la propria famiglia. La gran parte di loro sostiene carichi familiari rapportati al costo della vita di tale stato. Appare plausibile che essi avvertano come iniquo che un loro “collega” straniero ottenga la stessa misura di assegni familiari per fronteggiare carichi familiari di importo sensibilmente inferiore, stante il costo della vita quasi sempre assai più basso che caratterizza lo stato di provenienza, ove la famiglia risiede. Il fatto che possano esistere casi – quanto numerosi? – di lavoratori italiani che hanno lasciato la propria famiglia all’estero, non sembra plausibilmente in grado di alterare tale percezione degli “insiders”.

Non solo. La gran parte dei lavoratori “insiders” non sembrano sensibili alle lodi che le proprie élite nazionali normalmente tessono a favore della globalizzazione e della libera circolazione dei lavoratori (delle merci, dei capitali, ecc.). Pochi di loro saranno indotti a considerare un’opportunità vantaggiosa quella di poter, un giorno, emigrare per lavoro nello stato extra-UE caratterizzato da un costo della vita assai basso, potendo lasciare la propria famiglia in Italia e ottenere comunque gli assegni familiari di quello stato. Essi tenderanno, al contrario, a considerare l’afflusso di lavoratori da stati ancora in via di sviluppo come una minaccia al proprio status e alla propria forza contrattuale nei confronti del datore di lavoro (del “capitale”, si sarebbe detto un tempo: Barba, Pivetti). Tali “insiders”, inoltre, tenderanno a pensare che il maggior interessato ai benefici della globalizzazione sia proprio il datore di lavoro, magari una multinazionale, capace delocalizzare in qualsiasi momento l’unità produttiva in quello stato “in via di sviluppo” ove il lavoratore “outsider” ha lasciato la propria famiglia.

Con quale di questi due gruppi sociali deve schierarsi il giudice nazionale chiamato a sciogliere il nodo degli assegni familiari? Si dirà, con nessuno dei due: l’opzione fondamentale è già stata compiuta dal legislatore sovranazionale (l’UE), il quale, specie con la seconda direttiva (2011/98/UE), ha chiaramente escluso che la scelta del lavoratore “outsider” di lasciare la propria famiglia nello stato di provenienza possa costituire una causa legittima di discriminazione tra lavoratori nel godimento degli assegni familiari.

La Cassazione, con le ordinanze in commento, ha invece deciso di non dare esecuzione a tale scelta legislativa sovranazionale, cui il legislatore statale non ha ancora inteso piegarsi. Pur consapevole della contrarietà di tale legislazione nazionale con la direttiva, stante la chiara risposta fornitale dalla Corte di giustizia UE sul punto, la Cassazione ha preferito rimettere la questione alla Corte costituzionale. Ciò perché la norma sovranazionale sulla parità di trattamento tra lavoratori lungo-soggiornanti non sarebbe dotata di “effetti diretti”. Sembra di potersi intendere che, secondo la Cassazione, il legislatore sovranazionale non ha adottato una disciplina “completa” sul punto, ossia, una disciplina analitica degli assegni familiari. In effetti, l’UE – come chiarito dalla stessa Corte di giustizia nei passaggi sopra riportati – sembra tollerare che uno dei suoi Stati membri non garantisca affatto gli assegni familiari, o comunque non li garantisca ai lavoratori senza famiglia al seguito. L’UE, in altre parole, sembra imporre la rigorosa parità di trattamento tra lavoratori “insiders” e “outsiders”, mantenendosi al contempo agnostica sulla doverosità di tale prestazione previdenziale a favore dei lavoratori in generale. Come affermato dalla stessa Corte di giustizia, il profilo di disparità di trattamento è dato dal fatto che ai lavoratori “insiders”, o “privilegiati” (nazionali o cittadini UE) la cui famiglia non risiede nel territorio italiano, possano comunque godere degli assegni familiari. Per cui, qualora il legislatore italiano decidesse di escludere questi ultimi dal godimento di tale provvidenza, verrebbe meno anche il profilo di discriminazione in questione, con ciò manifestandosi l’agnosticismo di cui sopra.

Tale agnosticismo, però, pone non pochi interrogativi sul versante della problematica competizione al ribasso tra giurisdizioni nazionali, ossia tra sistemi economici nazionali che concorrono nel mercato interno “unificato” anche facendo uso del dumping sociale e/o salariale nei confronti dei lavoratori presenti sul proprio territorio. Altri e più profondi interrogativi pone il diritto dell’UE rispetto alla concezione che esso ha dei diritti dei lavoratori: di questi ultimi viene esaltata la dimensione individualistica, da cui deriva l’enfasi sul divieto di discriminazione in base alla nazionalità, mentre ne viene ignorata la genesi politico-conflittuale (il loro essere frutto di pluridecennali lotte sindacali condotte nei singoli stati membri): paradigmatici i contestatissimi casi Viking, Laval, ecc. della Corte di giustizia. Ma paradigmatico, più in generale, il dato che proprio il vincolo della moneta unica e i suoi corollari deflazionistici hanno sostanzialmente neutralizzato (specie in Italia, ma non solo) il potere contrattuale di cui un tempo godeva il sindacato.

È probabile che l’opzione prescelta dalla Cassazione con le ordinanze in commento venga valutata come una scelta di auto-deresponsabilizzazione e come un indebito coinvolgimento della Corte costituzionale nella soluzione di tale problema socio-economico, oltre che giuridico. Questa sarà probabilmente la valutazione di molti tra le élite europeiste e cosmopolite presenti negli stati membri la cui legislazione (ancora) garantisce gli assegni familiari. Ma sarà anche la valutazione delle classi lavoratrici meno abbienti maggiormente coinvolte da questo problema redistributivo?

Sicuramente la scelta della Cassazione può essere valutata come il tentativo di politicizzare la questione degli assegni familiari per i lavoratori extra-UE, stante la maggior “politicità” del giudizio di legittimità costituzionale delle leggi, nonché il fatto che la disapplicazione della legge statale, in casi simili, comporta impatti finanziari sistemici (Cavallaro).

È possibile che la Corte costituzionale segua l’indicazione di chi critica tale “auto-deresponsabilizzazione” della Cassazione e rifiuti di risolvere con l’annullamento della legge statale difforme alla direttiva europea un problema che, invece, andrebbe risolto con la mera disapplicazione della legge, riconoscendo alla parità di trattamento tra lavoratori il rango di norma avente “effetti-diretti” (ASGI; Giubboni-Lazzerini). Essendosi, fra l’altro, la Corte di giustizia già pronunciata sul punto con le sentenze sopra citate, alla Corte costituzionale non sarà possibile liberarsi dell’amaro calice sollevando una questione pregiudiziale sulle ordinanze in questione, come invece è accaduto con l’ord. n. 182 del 2020 rispetto ai diversi benefici dell’assegno di natalità e di quello di maternità.

Dal punto di vista tecnico-giuridico, l’esito della disapplicazione appare quello più lineare. Dal punto di vista sociologico, l’episodio può essere letto come espressione di un “contro-movimento” del massimo organo della giurisdizione comune rispetto alle “magnifiche sorti e progressive” dell’integrazione europea attraverso il diritto. Il giudice comune nazionale, dopo decenni in cui si era fatto paladino dell’integrazione attraverso il diritto operata a colpi di disapplicazioni delle leggi nazionali contrarie al diritto europeo, in alleanza con la Corte di giustizia che a ciò lo aveva delegato, sembra ora sentirsi a disagio in tale ruolo di avanguardia del mutamento costituzionale. In un ordinamento europeo sempre più in crisi di identità e a corto di credenziali democratiche, i conflitti tra norme statali e sovranazionali vanno riconosciuti per quello che (spesso) sono: conflitti di classe e/o conflitti sociali, per i quali il tecnicismo degli “effetti diretti” e della mera “non applicazione” della legge sembra sempre più inadeguato (Guazzarotti).

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