Di premi e cotillons elettorali (guardando alla Corte)

di Alessandro Lauro

Per non tradire l’ormai trentennale tradizione secondo la quale non si può votare più di tre volte con la stessa legge elettorale (e anzi, implementandola per evitare la terza volta), il Parlamento della XIX legislatura si accinge ad approvare l’ennesima riforma elettorale.

Lo fa – come scrisse Nicolò Zanon dopo la sentenza n. 1 del 2014 – “sous l’oeil des russes”, dato che sono già cominciati i movimenti per portare all’attenzione della Corte costituzionale la futura legge, nella speranza che la Consulta possa esprimersi prima delle elezioni, le quali arriveranno plausibilmente prima della loro data “naturale”, che cadrebbe nell’autunno inoltrato del 2027.

Il sistema congegnato (che per il momento non sembra avere ancora un nome ben definito in latinetto storpiato) prevede il grande ritorno del “premio al vincitore”, definito dal testo premio di governabilità (e non di maggioranza), secondo la dizione utilizzata nella sent. n. 35 del 2017.

Ora, di tutti i premi elettorali configurati e configurabili, c’è da dire, questo non è nemmeno il peggiore in assoluto: il modello è quello della Legge Tatarella, con un numero fisso di seggi in palio, dei “listini circoscrizionali” (che poi sono un “listone nazionale”) da cui si attingeranno gli eletti nella parte premiale, senza redistribuirli nei collegi plurinominali delle singole circoscrizioni (i cui seggi, però, dipenderanno ancora dagli esiti nazionali delle liste).

Qui non è il caso di percorrere tutti i possibili profili di incostituzionalità della legge. Il tema che preme sollevare è il seguente: quanto stabilito dalle sent. n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017 vale ancora? E vale ancora nei termini di allora (comunque sono passati, rispettivamente, 12 e 9 anni)?

Mi spiego meglio. Il testo della nuova legge elettorale sembra (e sottolineiamo il verbo copulativo) seguire scrupolosamente, con puntiglio quasi causidico, quanto deciso dalla Corte nelle sentenze sopra richiamate. La Corte l’ha chiamato “premio di governabilità”? Ecco ripresa la bella etichetta. La Corte ha salvato il premio al 40%? Lo si fissa al 42, così non ci sono problemi. I giudici hanno detto che le liste chiuse, ma brevi di candidati erano legittime? Non più di sei candidati e il gioco è fatto.

Lungi dal voler stigmatizzare la lettura scrupolosa della giurisprudenza costituzionale, sorgono però due obiezioni a siffatto modo di procedere dei nostri legislatori.

La prima: la Corte ha detto molto altro ed è noto che il vincolo, anche solo “morale” o “persuasivo”, del precedente si genera soprattutto attorno alle dichiarazioni di illegittimità costituzionale e alle loro rationes. Certo, non sono irrilevanti le ragioni con cui il giudice delle leggi fa salva una determinata norma, eppure la differenza è notevole: la Corte non proclama mai la costituzionalità di una norma, ma dichiara l’infondatezza delle questioni in relazione ai parametri (e agli argomenti) dispiegati. Ad esempio, se si ripercorre la sent. n. 35 del 2017, si noterà che in più passaggi la Corte sottolinea “Così formulata, la questione è…” (inammissibile, infondata). In altri punti, alcune questioni sono dichiarate infondate in relazione alla specifica legge elettorale allora in discussione (il c.d. Italicum, legge n. 52 del 2015), senza invero creare principi di autorizzazione nei confronti del legislatore (nel punto 10.2 Cons. Dir., per esempio, si discuteva della violazione e/o elusione dell’art. 56 Cost. e la Corte afferma, comunque, che le norme dell’articolo devono spiegare effetti anche nel momento di ripartizione dei seggi e di individuazione degli eletti, a valle delle elezioni e non solo a monte nella distribuzione dei seggi sul territorio).

Al netto di quello che la Corte ha salvato, sono soprattutto i profili di incostituzionalità e le ragioni che ne hanno determinato l’annullamento che dovrebbero fungere da bussola di orientamento. E la Corte ha detto una cosa molto precisa sul premio: non è un meccanismo costituzionalmente obbligato (ovviamente) e nemmeno sempre costituzionalmente illegittimo: è al più un meccanismo costituzionalmente tollerabile a certe condizioni. Detto diversamente: è palese che il premio di maggioranza (o governabilità, nomina nuda tenemus) arreca un qualche vulnus al principio costituzionale di uguaglianza, così come al principio di rappresentatività insito nell’elezione del Parlamento (qual è il titolo di accesso di un parlamentare eletto solo grazie al premio? Chi lo ha votato? Rappresenta la Nazione ex art. 67 sulla base di cosa?). Il premio è stato considerato tollerabile solo nella misura in cui si sono ritenute soddisfatte condizioni che garantivano la rappresentatività delle Camere e non creavano eccessive sovra-rappresentanze dei vincitori. Comunque, la tollerabilità del premio è sempre stata considerata tale solo all’esito di un bilanciamento fra le istanze della rappresentatività (a partire dal principio democratico e dall’eguaglianza del voto) e quelle della “governabilità” (che, invero, non si annidano in alcun preciso fondamento testuale, ma in esigenze riconnesse alla forma di governo parlamentare). La sent. n. 1 del 2014, peraltro, enfatizzò moltissimo la “base proporzionale” del sistema per condurre il test di ragionevolezza della disciplina e per valorizzare l’aspettativa che si ingenera negli elettori. Va notato che il testo in discussione non nega affatto tale base, anzi la riconferma pienamente allorché prevede che, se nessuno raggiunge la soglia del 42%, si applichi il proporzionale puro. E si badi che l’ipotesi non è remota: nel 2018 nessun polo superò il 38% dei voti.

Ancora, le “liste corte” hanno un senso se i cittadini conoscono i candidati e sanno che il loro voto va direttamente a quei candidati i cui nomi vedono impressi sulla scheda. Era questo che voleva dire (nemmeno così velatamente) la sent. n. 1 del 2014, con logiche riprese dalla sent. n. 35 del 2017. Se poi il sistema elettorale (grazie soprattutto alle pluricandidature, che facilitano prima lo scorrimento e poi l’esaurimento della lista, con conseguente ripescaggio di un eletto altrove) è ideato per rendere sostanzialmente inconoscibile chi sarà eletto e dove, si sta semplicemente frodando l’elettore.

Veniamo dunque alla seconda obiezione: non è proprio cambiato nulla in Costituzione? In realtà una sopravvenienza normativa c’è stata e non è di poco conto. Si tratta della legge costituzionale n. 1 del 2020, che ha ridotto di un terzo il numero dei parlamentari. Siamo proprio sicuri che questo fatto non abbia alcuna incidenza su un eventuale giudizio della Corte?

Penso sia lecito dubitarne: i bilanciamenti compiuti nel 2014 e nel 2017 avevano ad oggetto Camere con una composizione numerica più robusta. Ergo, il maggiore numero di rappresentanti garantiva una più diffusa rappresentatività (il rapporto fra parlamentari e cittadini era inferiore, cioè ogni parlamentare rappresentava un numero più ristretto di concittadini) e, dunque, anche una parziale e condizionata distorsione di tale rappresentatività poteva accettarsi su questo presupposto.

Oggi le cose sono cambiate: la distorsione di ieri diventa molto più significativa e molto più incisiva su quel rapporto fra eletti e cittadini, che sta alla base della democrazia rappresentativa disegnata nella trama degli artt. 1, 3, 48, 49 e 67 della Costituzione. Per dirla in altri termini: i cittadini hanno già perso un terzo dei loro rappresentanti, perché alcuni di loro (gli elettori dei non premiati) dovrebbero perderne ancora di più, in proporzione?

E si dirà: i cittadini hanno approvato quella riforma, hanno accettato quella perdita. Vero, ma l’hanno accettata in un contesto in cui la legge elettorale non prevedeva alcun premio, dopo due sentenze della Corte, e, peraltro, proprio nel 2018 quella legge aveva dato esiti abbastanza fedeli agli orientamenti dei cittadini nel Paese.

Dunque, che i bilanciamenti del 2017 possano essere replicati tali e quali o riprodotti grazie a quel +2% applicato per ottenere il premio, non sembra così scontato, se – peraltro – consideriamo che la Corte da allora si è integralmente rinnovata.

In quest’ottica di bilanciamento e di minore sacrificio della rappresentatività, nemmeno si capisce  perché gli esiti conseguiti nella Circoscrizione estero non incidano sull’assegnazione del premio.  E lo stesso, in realtà, dovrebbe dirsi per i partiti di Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige, se entrassero formalmente in coalizioni elettorali. Questo punto può sembrare marginale, ma non lo è, giacché potrà consentire lo sforamento delle quote massime di 220 seggi alla Camera e 113 al Senato, proclamate dalla legge, soprattutto grazie ai seggi dell’Estero. Per salvaguardare maggiormente la rappresentatività, sarebbe bastato includere questi seggi nei massimali sopra indicati.

Un’ultima notazione: ci sono vari aspetti, anche di precedenti leggi elettorali, su cui la Corte non ha mai avuto il piacere di esprimersi. Facciamo due esempi.

Il primo: con il ritorno del premio, tornano anche i premi di consolazione. In particolare, ricompare una norma (presa dalla legge n. 270 del 2005, il c.d. Porcellum) sul ripescaggio del “miglior perdente” di coalizione. La legge fissa una soglia di sbarramento al 3% per tutte le liste. Tuttavia, accederanno al riparto dei seggi anche le prime delle liste coalizzate che non abbiano raggiunto tale soglia. Fu questo meccanismo che nel 2013 consentì al neonato partito Fratelli d’Italia, con l’1,96%, di accedere al Parlamento. E vista l’esperienza – indubbiamente in crescita – si offre a qualche altra forza l’occasione di restare sulla scena politica e, chissà, magari divenire un giorno partito di maggioranza relativa. Il tutto con buona pace del principio di uguaglianza e con l’irragionevole negazione del senso stesso della clausola di sbarramento, che dovrebbe fungere da argine alla frammentazione partitica nelle aule parlamentari.

Il secondo: lo strano trattamento riservato agli elettori della Valle d’Aosta e del Trentino-Alto Adige. I voti di costoro contribuiranno all’attribuzione del premio, ma i seggi spettanti al Trentino-Alto Adige (la Valle d’Aosta è sempre un collegio uninominale per espressa previsione costituzionale) non subiranno decurtazioni se il premio verrà attribuito. Il che significa che non ci sarà il “listino circoscrizionale” da utilizzare se scatta il meccanismo premiale. Non solo, in Trentino il sistema continuerà ad essere misto (con collegi uninominali ed un collegio plurinominale) e, in più, l’esito del collegio plurinominale sarà sganciato dai risultati nazionali, restando quindi diretta emanazione del voto territoriale. Al che sorge una domanda: perché almeno questo meccanismo di base (i voti producono effetti diretti sui territori dove sono espressi) non si applica a tutte le altre circoscrizioni? Non siamo forse arrivati sostanzialmente ad una discriminazione a rovescio? Un elettore di Trento avrà la possibilità di: votare per un candidato nell’uninominale, contribuire senza ombra di dubbio all’elezione dei candidati nel plurinominale territoriale, contribuire all’attribuzione del premio a livello nazionale. In pratica, gli unici a conoscere univocamente gli effetti del loro voto saranno i cittadini delle due Province autonome e di Aosta.