di Roberto Toniatti e Irene Iannelli
L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare rappresenta una modifica molto significativa – che la si condivida o meno nel merito – della vigente disciplina del Consiglio Superiore della Magistratura, secondo quanto previsto dalla legge costituzionale di revisione attualmente sottoposta a referendum (non)confermativo ex art. 138 Cost.
di Roberto Toniatti
La legge costituzionale che propone “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare“ – approvata dalle Camere senza la maggioranza dei due terzi dell’Assemblea e attualmente sottoposta a referendum popolare ex art. 138 Cost. – presenta, a mio giudizio, rilevanti criticità sotto il profilo sia del merito della revisione, sia del metodo del procedimento seguito per la sua approvazione, sia del contesto interno ed europeo di ideologia costituzionale che lo ispira.
di Francesca De Rosa
Il referendum costituzionale ormai alle porte rende tutt’altro che astratta una domanda preliminare: quando si interviene sull’equilibrio tra i poteri dello Stato, quale assetto di garanzie si intende rafforzare e quale si è disposti a esporre al rischio del cambiamento?
di Ugo Adamo
Con la riforma costituzionale in itinere, come noto, la sostituzione del sistema elettivo con quello del sorteggio, unitamente alla divisione del Consiglio Superiore della magistratura (CSM) in due organi e alla sottrazione della competenza disciplinare, incide in modo radicale sui tratti distintivi del CSM voluto dal Costituente e dal legislatore di attuazione, fino ad alterarne la stessa identità costituzionale.
di Sergio Bartole e Roberto Bin
Sbandierata come la grande e indispensabile riforma della giustizia, la legge costituzionale approvata dalla maggioranza di governo non tocca nessuno dei tanti e ben noti problemi che affliggono la giustizia in Italia.
Non accorcia di un giorno i processi civili e penali, la cui lunghezza costituisce un record italiano in Europa; non ne diminuisce di un euro i costi; non evita nessuno di quegli errori giudiziari spesso denunciati dalla stampa. La legge di revisione costituzionale non introduce alcuna misura utile all’efficienza della macchina giudiziaria; non provvede ad incrementare il numero attuale dei giudici oberati da un pesante gravame di lavoro; non fa nulla per accrescere il personale delle segreterie e cancellerie, anch’esso gravato da una mole di lavoro cui non può fare fronte in tempi ragionevoli; non fornisce ad uffici poveri di strutture le disponibilità materiali ed i moderni strumenti di amministrazione.
E allora a che serve?
La spiegazione ufficiale è che serve a distinguere le carriere dei procuratori della Repubblica da quella dei giudici. Serve soprattutto agli avvocati penalisti, ad alcuni di essi: i quali si sentono a disagio in tribunale a trovarsi davanti ad un “avversario” – il PM che sostiene l’accusa – che viene dallo stesso concorso, dalla stessa formazione, dalla stessa carriera del magistrato che dovrà emettere la sentenza. Disagio comprensibile, ma c’è da osservare che:
I contenuti della legge sottoposta a referendum non hanno quindi l’ampiezza che i suoi sostenitori e i promotori di un “si” referendario vogliono far credere; ma sono comunque ambiziosi in quanto, pretendendo di revisionare la Costituzione consegnataci dalla saggezza dell’Assemblea Costituente, vogliono incidere innovandolo sullo statuto personale e organizzativo dei magistrati e sull’assetto degli organi preposti alla amministrazione delle loro carriere.
Obiettivo dichiarato è quello della separazione delle carriere, ma questo tanto agognato risultato non è raggiunto dalla riforma, è rinviato a una legge futura (che sarà ovviamente il governo a predisporre). Stando così le cose, è palese che lo scopo della riforma che dovremmo approvare con il referendum è soltanto, secondo l’antico precetto “divide et impera” dei regimi accentratori, quello di scardinare l’autorità dell’attuale CSM istituendo due separati Consigli superiori, uno per i magistrati giudicanti ed uno per quelli requirenti.
Tale innovazione apre la via ad una riforma delle modalità di scelta dei componenti togati dei due CSM che viene affidata al sorteggio. I magistrati sono così privati del potere di scegliere liberamente chi deve occuparsi dell’amministrazione della loro carriera. Ciò contraddice il principio fondamentale della democrazia che non può non applicarsi anche agli organi del governo giudiziario: non perché si tratti di organi rappresentativi dei magistrati, ma in quanto sono collocati al vertice dell’organizzazione dello Stato; gli altri organi che si trovano in tale posizione apicale, hanno tutti una legittimazione democratica. Si dimentica che l’elezione, a differenza del sorteggio, consente la selezione di figure di cui i colleghi conoscono capacità e autorevolezza, e comporta la responsabilità dell’eletto per come ha esercitato il mandato. Il sorteggio non implica nulla di tutto questo.
Inoltre l’ipotesi che il PM si stacchi dall’ordinamento giudiziario non può lasciare tranquilli. È vero che la riforma costituzionale voluta dalla maggioranza, se non produce alcun miglioramento nel funzionamento della “giustizia”, non produce per il momento neppure la separazione dei PM dall’ordinamento giudiziario: anzi è esplicita, riscrivendo l’articolo 102 Cost., nel ribadire che la funzione giurisdizionale è esercitata dai magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario e – si aggiunge – queste norme dovranno disciplinare altresì “le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”. Si rinvia perciò a norme future il compito di dare sostanza a questa distinzione, ma non si aggiunge nulla in merito a che cosa essa comporterà. L’unico obiettivo che si persegue è di demolire il Consiglio superiore della magistratura, cioè l’organo a cui i costituenti hanno affidato il “governo” della magistratura come corpo unitario.
Quello che la riforma minaccia di fare va però valutato anche in prospettiva.
È vero che non c’è nulla nel testo che si vorrebbe approvato dagli elettori che porti il PM a essere sottoposto al Governo: ma è altrettanto vero che nel suo complesso l’ordine giudiziario ne uscirebbe fortemente indebolito. È quello che lo stesso ministro Nordio dice espressamente quando afferma che i partiti dell’opposizione non dovrebbero contrastare questa riforma perché ne trarrebbero vantaggio quando toccasse a loro di andare al governo: depotenziare il potere giudiziario, diviso e “controllato” nei due CSM, libererebbe finalmente il potere esecutivo dagli attuali limiti e controlli. La riforma – ragiona Nordio – potrà risultare utile a qualsiasi governo, sia di destra che di sinistra, perché con le nuove norme costituzionali l’ordine dei procuratori sarà indotto ad assumere un atteggiamento più incline a favorire chi governa.
È un’idea meschina, incapace di guardare abbastanza lontano, perché un “ordine” separato dei PM rafforzerebbe le tendenze corporative a estendere le proprie funzioni, a tracimare dalla persecuzione di ciò che è penalmente illecito sino ad estenderla alle irregolarità amministrative: si arriverebbe così ad inquisire proprio quelle attività che l’attuale maggioranza vorrebbero sottrarre all’interferenza dei magistrati. Una volta compiuta la divisione in due del CSM, i giudici non avrebbero più nulla da dire sui comportamenti esuberanti dei PM, la cui valutazione sarebbe ormai affidata al giudizio di un organo composto in maggioranza dagli stessi PM. E ciò rafforzerebbe la necessità dell’esecutivo di riportare sotto controllo (politico) ciò che rischierebbe di essere una scheggia impazzita del sistema istituzionale italiano. L’ipotesi ventilata di recente da Tajani di spingere in futuro la riforma costituzionale sino a cancellare l’art. 109 Cost., che prevede che sia l’autorità giudiziaria (e quindi il PM) a disporre direttamente della polizia giudiziaria, riporterebbe la polizia sotto la responsabilità all’esecutivo. Che resterebbe allora dell’autonomia dei PM? Ecco che sarebbe giustificata anche la futura abrogazione dell’art. 112 Cost.: infatti, che significato avrebbe ancora disporre in Costituzione che «il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale» – principio che oggi è considerato la garanzia dell’autonomia e indipendenza del PM (e perciò dell’eguaglianza dei cittadini)?
Diamo dunque, votando “no”, fiducia ai magistrati, certi che, liberati dalla minaccia di questa iniziativa dell’attuale maggioranza di governo, sapranno esercitare la loro autonomia e la loro libertà di pensiero lasciandosi alle spalle le malefatte di chi in passato ha voluto approfittare per propri interessi dell’associazionismo giudiziario e delle sue correnti.
di Alessandro Lauro
In un mondo di ultrà, in cui bisogna essere “bollenti” e mai tiepidi, è difficile mantenere l’equilibrio, soprattutto quando si fatichi ad identificarsi con i “cattivi” o con i “buoni”, chiunque essi siano.
di Felice Blando
Il varo della legge costituzionale sulla c.d. «separazione delle carriere» ha riportato alla ribalta ricorrenti ed estenuanti polemiche. Su questo tema le questioni vengono drammatizzate e abbondano le reciproche delegittimazioni: ne segue un chiacchiericcio continuo. L’importante, per gli uomini politici, è fare dichiarazioni ed ottenere che siano riprodotte dai mezzi di comunicazione.
di Giovanni Di Cosimo
La contesa referendaria fatalmente polarizza le posizioni, tanto che il dibattito sulla riforma dell’ordinamento della giustizia si è subito animato. Il problema è che il testo formulato dal governo e fatta proprio senza cambiare una virgola dalla maggioranza parlamentare, non sembra capace di suscitare un reale interesse dell’opinione pubblica.
di Salvatore Prisco
Roberto Bin offre le pagine del suo vivace blog LaCostituzione.info all’antico Maestro, che vi interviene su un tema del quale è senza dubbio tra i massimi esperti con un breve, ma incisivo scritto del 27 agosto 2025 (poi rilanciato il 13 settembre), dal titolo Ragionando sulla separazione delle carriere: è legittimo il sorteggio per la formazione degli organi di governo giudiziario?
di Salvatore Curreri
Gli interventi di Sergio Bartole (dello scorso 27 agosto, riproposto in questo blog il 13 settembre) e di Nicolò Zanon (L’Altravoce-Il Quotidiano nazionale del 13 e 16 settembre) pongono entrambi, seppur da diversi punti di vista, il tema del possibile rinvio alle Camere del disegno di legge costituzionale sulla c.d. separazione delle carriere da parte del Presidente della Repubblica.
di Francesco Severa¶
L’approccio puntuale alla revisione costituzionale è di certo più coerente con il modello dell’art. 138 Cost. rispetto ai tentativi organici di riforma, quali quelli, ad esempio, del 2006 e del 2016.
di Glauco Nori
1. Si vuole cambiare la Costituzione: è la maggioranza a volerlo. Tenendo conto delle posizioni contrarie, è probabile che il procedimento fallirà con il referendum confermativo al quale sicuramente si dovrà arrivare. Più che un programma attuabile, sembra una iniziativa velleitaria. È stata proposta con decisione, almeno apparente, senza tenere conto degli sviluppi prevedibili, così da evitare attività e conflitti che risulteranno inutili, ma costosi.
La situazione suggerisce di richiamare alcuni principi, che dovrebbero essere dati per scontati, ma sui quali gran parte dell’opinione pubblica manca di informazione.
Cercare di modificare la Costituzione a colpi di maggioranza è sbagliato in via di principio. La Costituzione regola quegli aspetti della vita e dell’organizzazione pubblica che dovrebbero avere lo stesso rilievo per tutte le parti politiche. Oltre ad alcuni principi fondamentali, sui quali, proprio per essere tali, dovrebbe esserci un consenso generale, vi sono regolati gli strumenti per la gestione della vita dello Stato e gli strumenti di tutela delle minoranze. Con approssimazione, solo per rendere l’idea, si potrebbe dire che quelle costituzionali sono norme che garantiscono le sfere che vanno rispettate da chi si trova ad esercitare i poteri di governo, qualunque sia il suo orientamento. Non si dovrebbe dimenticare che la Costituzione del 1948 riportò il consenso di De Gasperi e Togliatti, in quanto ritenuta utile non solo per la maggioranza del momento, ma per tutti coloro che avrebbero dovuto formare un Governo.
Si obietterà che certi principi sono così scontati da non perdere tempo a ripeterli. Ma se non lo sono più, ripeterli sarà utile non naturalmente per gli esperti, ma per chi si troverà a valutare l’azione dei poteri pubblici in base ai risultati, trascurando i principi.
2. Sono in discussione modifiche costituzionali soprattutto per il premierato e l’autonomia differenziata. Sinora le proposte non sono state articolate a sufficienza. Il solo punto, sul quale sembra ci sia consenso, è che ci vorrà tempo e non saranno realizzate in questa legislatura.
Prima di modificare la Costituzione sarebbe il caso di mettere in chiaro quale è il rapporto tra cittadino e norma, quello che talvolta viene definito come “senso dello Stato”. Spesso si obietta che la domanda, astratta e quasi filosofica, potrebbe disorientare quando si affrontano questioni di rilevo politico, come quelle di ordine costituzionale. Sembra, invece, che anche quando sono coinvolte le norme apicali dell’ordinamento, sia utile domandarsi in quale misura i destinatari siano orientati ad attenersi alle norme formate con l’obiettivo di rendere il sistema più rapido ed efficiente.
Se è prevedibile che una norma sia poco osservata, potrebbe essere il caso di sostituirla con una, tecnicamente meno qualificata, ma che sarà più osservata dai destinatari. La maggioranza che non sarà d’accordo, dovrebbe ricordare che a suo tempo è stato affermato, da chi conosceva la materia, che una norma migliore, se non applicata oltre una certa misura, può risultare meno efficace di una peggiore, ma che sia più osservata.
3. Se ci si guarda intorno, qualche preoccupazione è giustificata.
Al contrario di quanto si potrebbe pensare, sembra utile cominciare dalle norme che realizzano interessi di rilevo minore. Sono quelle che si incontrano nella vita di tutti i giorni e che, proprio per questo, incidono maggiormente sul “senso dello Stato”. Se si affievolisce il loro livello, diventando quasi un’abitudine non tenerne conto, ne risentiranno anche le norme di rango maggiore, non escluso quello costituzionale.
È diventato difficile vedere a piedi uno di quelli che un tempo si chiamavano vigili urbani; quasi tutti circolano in auto, più facile a vedersi e, comunque, destinata ad allontanarsi rapidamente. Il rischio di incappare in qualche sanzione si è, pertanto, ridotto. Come si è detto, basta guardarsi intorno. Nelle curve c’è sempre qualche auto in sosta, spesso da entrambi i lati, cosicché, quando si è a un incrocio, per verificare se qualcuno viene da destra, si deve arrivare a mezza strada.
Sembra che finalmente si provvederà alla disciplina dei monopattini. Non si è ritenuto che rientrino tra le macchine di qualsiasi specie che circolano nelle strade guidate dall’uomo, come sono definiti i veicoli dall’art. 46 cod. strada. Anche per le biciclette sono stati trovati motivi di esenzione. Ciclisti in transito sui marciapiedi si sono giustificati rilevando che stavano andando in senso vietato. In pratica, due violazione di legge produrrebbero una legittimità.
Si percorre un senso vietato se non c’è nessuno che possa rilevarlo. Non si rispettano i limiti di velocità quando le condizioni del traffico lo consentono. Non occorre continuare. Per rendersi conto di quello che sono diventate le strade, basta sommare le infrazioni che possono essere rilevate durante una passeggiata di mezz’ora. Quando è stato fatto rilevare ad un vigile, che si aveva avuto la ventura di incontrare, che il divieto di sosta lungo una strada “esclusi i residenti” equivaleva ad un parcheggio riservato, qualche giorno dopo si è intervenuti eliminando “esclusi i residenti”, che hanno continuato a restare esclusi dalle sanzioni.
Nessuno ha manifestato qualche perplessità sul fatto che siano in commercio libero auto che possono raggiungere velocità superiori ai 250 km/h, quando i limiti sulle strade pubbliche sono di molto inferiori. In pratica, nell’interesse di chi le fabbrica, si consente di mettere sul mercato gli strumenti utili per violare le norme.
4. Si dirà che si è insistito troppo sulla disciplina della circolazione che non è oggi il problema di fondo. Il perché è stato già detto: se tante sono le violazioni per interessi di minore rilievo, non ci si può aspettare che le norme siano osservate quando in gioco sono interessi di ordine superiore.
Non era difficile prevedere quello che sarebbe successo con i superbonus edilizi. Che i primi interventi sarebbero stati sugli immobili di pregio, non poteva essere una sorpresa: le maggiori risorse dei singoli proprietari o dei condomini avrebbero abbreviato i tempi. Non solo prevedibili, ma certe, sarebbero state le truffe, dati i precedenti. Tenuto conto dei costi per lo Stato, si sarebbero dovuti predisporre controlli, non solo formali, che avessero garantito la effettiva esecuzione delle opere prima di ammettere al beneficio.
Si è messa in dubbio la legittimità della norma, che ha rimodulato la detraibilità, per il suo effetto retroattivo. Sarebbe stata quanto meno opportuna una motivazione fondata sul confronto degli interessi coinvolti. La normativa era stata varata sulla base di previsioni, non su fatti accertati, previsioni che sono risultate di molto inferiori alla realtà, tali da incidere sulla stabilità del bilancio. Non si è intervenuti, dunque, sulla stessa situazione presa in considerazione dalla norma originaria, ma su sviluppi di fatto diversi che, se noti, avrebbero comportato sin dall’origine una disciplina diversa. Non è stato, dunque, un ripensamento sulla disciplina, ma una presa d’atto che la situazione reale era ben diversa da quella prevista inizialmente. Quando si provvede per una situazione in via di sviluppo, che poi viene ad emergere in dimensioni diverse da quelle previste, se si vuole ancora parlare di retroattività, andrebbe intesa in senso diverso da quello tradizionale.
5. Ormai è diffuso l’interesse a prospettare certe questioni in termini che facciano presa sull’opinione pubblica non informata. Le concessioni balneari ne sono un esempio. La questione viene posta in termini di diritto comunitario, fidando forse sulla diffidenza di una parte dell’opinione pubblica verso l’Unione Europea. Si elude una prima domanda: se il regime di quelle concessioni sia conforme al diritto nazionale. Le spiagge sono beni demaniali e, secondo l’art.823 c c., non possono formare oggetto di diritti di terzi se non nei modi e nei limiti fissati dalle leggi che li riguardano. È compatibile con questa natura che la loro utilizzazione sia consentita per tempi molto lunghi agli stessi soggetti, escludendo qualsiasi altro concorrente? Finora è stato così, ma non è detto che solo per questo sia conforme alla Costituzione.
A proposito della Costituzione sarebbe il caso di soffermarsi su alcune situazioni, quanto meno anomale. Su alcune nemmeno si discute perché la loro durata ne dimostrerebbe la legittimità; non viene preso in considerazione che la loro durata potrebbe essere motivata dal fatto che, per la natura incidentale della questione di costituzionalità, il singolo non si trova in condizione di proporre un giudizio a tutela di una sua posizione giuridica. Su quelle che insorgono quando vengono proposte modifiche rilevanti, quasi mai si parte dalle discussioni in Assemblea Costituente, quando fu elaborata la norma da modificare.
Certi fenomeni, che si stanno verificando in altri settori, apparentemente di poco significato, non dovrebbero essere trascurati. Alcuni temini vedono modificato il loro significato che hanno avuto nell’uso tradizionale. Oggi gli eventi di natura più diversa “raccontano”; tutto avviene “in qualche modo”; “assolutamente” qualifica ogni affermazione o negazione; alle “virgolette” è stato tolto il livello della scrittura e sono introdotte nel discorso parlato, dimostrando così che si è persa la nozione del senso traslato. Non potrebbero essere il segno di una tendenza verso una ulteriore omogeneizzazione acritica del pensiero?
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